Gli affidamenti diretti sottosoglia rappresentano in Italia una quota nettamente prevalente rispetto al totale delle procedure svolte nel settore dei servizi e delle forniture, e tale incidenza è abbastanza costante nel tempo.
Tali affidamenti rappresentano circa il 92% nel 2021 e nel 2024, il 94% nel 2022 e il 95% nel 2023. In termini di valore economico, il peso dell’importo degli affidamenti diretti sul valore economico complessivo di tutte le procedure presenta una maggiore variabilità nel tempo, mostrando un’incidenza del 23% nel 2021, del 27% nel 2022 per poi aumentare al 31% nel 2023 e ridursi al 17% nel 2024.
E’ quanto emerge dal Rapporto “Addensamento sottosoglia degli affidamenti diretti di servizi e forniture (2021-2024)”, elaborato da Anac.
L’analisi si concentra sull’utilizzo degli affidamenti diretti da parte delle Stazioni Appaltanti in Italia. In particolare, sul loro addensamento in corrispondenza delle soglie legali in seguito alle più recenti evoluzioni normative.
L’impiego della tecnica del bunching consente di individuare in modo rigoroso e statisticamente fondato il mutamento nei comportamenti delle Stazioni Appaltanti a seguito di modifiche dell’assetto regolatorio.
Di particolare interesse, inoltre, risulta l’associazione di particolari contratti pubblici al ricorso agli affidamenti diretti di importo concentrato sotto le soglie regolatorie. I dati, infatti, mostrano come i contratti pubblici più frequenti negli addensamenti sottosoglia siano spesso relativi a servizi intangibili, non sempre di agevole quantificazione.
Per questa ragione gli affidamenti diretti, sebbene legittimi se effettuati entro la soglia consentita dal Codice, possono costituire motivo di alert in quei casi in cui, oltre alla naturale discrezionalità lasciata alla Stazioni Appaltanti di selezionare l’operatore economico, vengano utilizzati relativamente a servizi intangibili e poco standardizzati.
Lo studio, infatti, si è posto l’obiettivo di analizzare gli affidamenti diretti nel settore dei servizi e delle forniture e di valutare l’incidenza di tale procedura nel mercato degli appalti e le variazioni rispetto al passato.
Da un’analisi approfondita emerge che si verifica una concentrazione degli affidamenti diretti per importi immediatamente inferiori alla soglia e, in particolare nella classe di importo tra 70.000 e 75.000 euro nel 2021 e tra 135.000 e 140.000 euro dal 2022 al 2024, quando la soglia vigente per gli affidamenti diretti viene innalzata da 75.000 euro a 140.000 euro.
Nel 2021, gli affidamenti diretti “addensati” tra 70.000 e 75.000 rappresentano, in termini monetari, circa il 28% del totale delle procedure (considerando gli affidamenti diretti fino a 75.000 euro e procedure aperte oltre i 75.000 euro) comprese tra 50.000 e 100.000 euro. Considerando gli importi in un intorno della soglia dei 140.000 euro, ovvero tra 100.000 e 180.000 euro, le procedure aperte tra 135.000 e 140.000 rappresentano l’8% nel 2021 (quando la soglia era 75.000) e tale percentuale aumenta con l’innalzamento della soglia dal 2022, quando gli affidamenti diretti tra 135.000 e 140.000 euro pesano circa il 25%, per poi aumentare al 28% nel 2023 e al 31% nel 2024 (rispetto alle procedure totali rappresentate dagli affidamenti diretti fino a 140.000 euro e dalle procedure aperte comprese tra i 140.000 e i 180.000 euro).
I principali contratti in cui si verifica una concentrazione degli affidamenti di importo immediatamente inferiore alle soglie previste dalla normativa sono i Servizi di ingegneria, i Servizi giuridici, i Servizi architettonici e servizi affini, i Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici e quelli connessi alla Programmazione di software e servizi di consulenza, che rappresentano servizi intangibili il cui costo è di difficile quantificazione. Al contrario, per i contratti connessi alle forniture di Apparecchiature mediche e Prodotti farmaceutici, il cui costo è maggiormente standardizzato e più facilmente quantificabile, risultano concentrazioni meno marcate degli affidamenti diretti per importi di poco inferiori alle soglie e, soprattutto, non si verificano variazioni significative del numero di codici identificati di gara (CIG) a seguito dell’aumento della soglia legale per gli affidamenti diretti.
L’analisi evidenzia, inoltre, che le amministrazioni di piccole dimensioni ricorrono in modo significativo agli affidamenti diretti sottosoglia, con un’incidenza superiore al 96% per le Stazioni Appaltanti con meno di 50 dipendenti.
Nel 2021-2022, il fenomeno risulta ancora più marcato tra le SA con meno di 10 dipendenti (oltre il 97,8%), mentre nel 2023-2024 tale incidenza sembra più omogenea tra le SA di diversa dimensione, suggerendo che l'innalzamento della soglia a 140.000 euro ha contribuito a una maggiore concentrazione degli affidamenti in prossimità del nuovo limite per tutte le SA di piccole dimensioni (0-50 dipendenti).
In termini di valore economico, il peso di tutti gli affidamenti diretti nel mercato degli appalti è aumentato nel 2022 soprattutto per le Stazioni appaltanti con più di venti dipendenti. Dal 2023 al 2024, l’incidenza degli affidamenti diretti sul totale delle procedure si è ridotta per tutte le Stazioni Appaltanti con meno di 50 dipendenti, ma tale diminuzione è stata più accentuata per le Stazioni appaltanti rientranti nelle classi con 10-20 e 40-50 dipendenti.
Considerando il peso degli affidamenti diretti di poco sotto la soglia sul totale degli affidamenti diretti, per classi di dipendenti delle Stazioni Appaltanti, l’analisi evidenzia come l’incidenza degli affidamenti diretti di poco sottosoglia sul totale degli affidamenti sottosoglia sia aumentata nel 2024, soprattutto per le Stazioni Appaltanti con più di 40 dipendenti per le quali si è passati dallo 0,9% del 2021 all’1,4% del 2024.
Le Stazioni appaltanti con più di 50 dipendenti sono quelle che ricorrono maggiormente agli affidamenti di poco sottosoglia (7,3% nel 2021 e 5,5% nel 2024), a differenza di quelle con meno di dieci dipendenti che ricorrevano ad affidamenti di poco sottosoglia rispetto al totale degli affidamenti nel 3,8% dei casi nel 2021 e nel 2,7% dei casi nel 2024.
Così come per il numero di CIG, anche il peso economico degli affidamenti diretti di poco sottosoglia è cresciuto nel tempo, raggiungendo nel 2024 il 6,3% per le Stazioni appaltanti con meno di dieci dipendenti e il 7,1% per quelle con 40-50 dipendenti.
Questi dati sembrano suggerire un progressivo adattamento delle decisioni a contrarre delle Stazioni appaltanti alla nuova soglia normativa, potenzialmente riconducibile ai minori oneri procedurali associati agli affidamenti diretti, soprattutto nelle amministrazioni relativamente più strutturate all’interno del gruppo di quelle di minori dimensioni.
Infine, attraverso un’analisi di bunching viene stimato un controfattuale della distribuzione delle procedure in funzione dell’importo, al fine di quantificare l’eccesso e il deficit di massa osservati in prossimità della soglia per gli affidamenti diretti rispetto allo scenario ipotetico di assenza della soglia stessa. In particolare, il metodo consente di stimare quante procedure si collocherebbero al di sopra e al di sotto della soglia in assenza della discontinuità regolatoria, confrontando la distribuzione osservata con quella controfattuale. Dall’analisi emerge un marcato addensamento degli affidamenti diretti nelle classi di importo immediatamente inferiori alle soglie regolatorie vigenti, accompagnato da un deficit di massa nelle classi immediatamente successive. Nel 2024, il fenomeno appare più marcato e maggiormente concentrato nella classe di importo immediatamente precedente alla soglia, rispetto al 2023, caratterizzato da modifica infrannuale della soglia normativa, in cui l’addensamento risulta distribuito su più classi di importo prossime al limite. Tale evidenza è coerente con un processo graduale di riallocazione delle procedure in risposta alle modifiche normative, che può riflettersi in una maggiore concentrazione in prossimità della soglia prevista man mano che la nuova disciplina viene progressivamente assimilata e applicata.
I risultati emersi suggeriscono una concentrazione degli affidamenti diretti in prossimità della soglia, con un effetto particolarmente marcato nella classe di importo immediatamente inferiore al limite normativo. Nel complesso, l’evidenza appare coerente con un progressivo adattamento dei comportamenti alla regolamentazione dei contratti pubblici, potenzialmente connesso ai diversi oneri procedurali sopra e sottosoglia, che può riflettersi nella collocazione degli importi in prossimità del limite consentito. Tale fenomeno risulta particolarmente evidente in alcuni ambiti, rappresentati da codici CPV relativi a servizi, per lo più intangibili e il cui importo è soggetto ad una maggiore discrezionalità come, ad esempio, i servizi di ingegneria, giuridici o di consulenza.
Future direzioni di analisi del fenomeno di addensamento degli affidamenti diretti immediatamente sottosoglia possono riguardare, pertanto, l’analisi della distribuzione territoriale del fenomeno, l’analisi di addensamento per specifici codici CPV, l’analisi della frequenza del ricorso da parte delle stazioni appaltanti agli stessi aggiudicatari. In tal senso, potrebbe essere utile un ulteriore approfondimento delimitando il dominio di analisi alle sole procedure con codici CPV relativi a servizi prevalentemente intangibili e caratterizzati da maggiore discrezionalità sia nella scelta del contraente sia nella determinazione dell’importo e analizzando, per ogni stazione appaltante, sia l’evoluzione temporale di tali procedure, confrontando gli importi e le modalità di approvvigionamento, sia la frequenza di affidamento agli stessi operatori economici. Ulteriori sviluppi potranno riguardare, inoltre, il rafforzamento dell’analisi controfattuale e la verifica della robustezza dei risultati rispetto a diverse specificazioni del dominio e delle classi di importo considerate.
Fonte: Anac
