I PUMS e l'espansione del potere di pianificazione nell'ordinamento giuridico



 Di Andrea Pensi

I PUMS rappresentano uno degli strumenti di nuova generazione a disposizione delle amministrazioni locali per lo sviluppo e la programmazione delle proprie politiche in tema di mobilità. 
Con l’art. 22 della legge n. 340 del 22.11.2000 si è introdotto per la prima volta lo strumento del Piano di Mobilità Urbana (PUM) che venivano definiti dalla stessa norma: “come progetti del sistema della mobilità comprendenti l'insieme organico degli interventi sulle infrastrutture di trasporto pubblico e stradali, sui parcheggi di interscambio, sulle tecnologie, sul parco veicoli, sul governo della domanda di trasporto attraverso la struttura dei mobility manager, i sistemi di controllo e regolazione del traffico, l'informazione all'utenza, la logistica e le tecnologie destinate alla riorganizzazione della distribuzione delle merci nelle città”. 


Dal dettato normativo si desumono inoltre le finalità assegnate dal legislatore ai PUM. Tale strumento di pianificazione in esame deve: “soddisfare i fabbisogni di mobilità della popolazione, assicurare l'abbattimento dei livelli di inquinamento atmosferico ed acustico, la riduzione dei consumi energetici, l'aumento dei livelli di sicurezza del trasporto e della circolazione stradale, la minimizzazione dell'uso individuale dell'automobile privata e la moderazione del traffico, l'incremento della capacità di trasporto, l'aumento della percentuale di cittadini trasportati dai sistemi collettivi anche con soluzioni di car pooling e car sharing e la riduzione dei fenomeni di congestione nelle aree urbane”. Parallelamente la crescente sensibilità in materia di mobilità sostenibile ha sensibilmente orientato l’evoluzione normativa in tema di Smart Cities. In particolare nel nuovo quadro di riferimento delle “ città intelligenti ”, intese come spazi di valorizzazione della persona umana e delle sue legittime aspettative di sviluppo coniugate a nuovi strumenti di valorizzazione e preservazione dei beni ambientali, il sistema della mobilità e dei trasporti rappresenta uno strumento idoneo a guidare i processi di rigenerazione urbana. Per questo motivo gli stessi PUMS sono stati citati dalla Commissione europea, per la prima volta, con il Piano d’azione sulla mobilità urbana del 2009  e con il Libro Bianco sui Trasporti del 2011. 
Così il documento “ Guidelines. Developing and Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan ” approvato nel 2014 dalla Direzione generale per la mobilità e i trasporti della Commissione Europea, rappresenta il testo conclusivo del dibattito che darà ispirazione ai successivi interventi del legislatore nazionale. Nel nostro ordinamento è stato il Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 04 agosto 2017 rubricato:  Individuazione delle linee guida per i piani urbani di mobilità sostenibile, ai sensi dell'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257” a definire una procedura uniforme per la redazione ed approvazione dei PUMS , individuando, altresì, le strategie, gli obiettivi e le azioni che contribuiscono all’attuazione concreta delle misure, nonché gli indicatori da utilizzare per la verifica del raggiungimento degli obiettivi stessi. Va ricordato, inoltre, per completezza che nel decreto attuativo «Madia» sui «Servizi Pubblici Locali» (ora ritirato causa sentenza della Corte Costituzionale) era prevista una norma – più precisamente l’art. 35 - per l’emanazione del regolamento sui PUMS e di suoi contenuti prevalenti. Il PUMS nostrano non si discosta molto da quello delineato dalla Commissione Europea. Esso infatti viene concepito come un progetto integrato e organico di mobilità urbana, che raccoglie e coordina progetti del sistema della mobilità comprendenti il complesso degli interventi sulle infrastrutture di trasporto pubblico e stradali, sui parcheggi di interscambio, sulle tecnologie, sul parco veicoli, sul governo della domanda di trasporto attraverso la struttura dei mobility manager, i sistemi di controllo e di regolazione del traffico, l’informazione all’utenza, la logistica e le tecnologie destinate alla riorganizzazione della distribuzione delle merci nelle città. 

Sul piano strettamente giuridico è interessante sottolineare come le Linee Guida citate fanno espresso riferimento al principio di integrazione, declinandolo sia sotto il profilo orizzontale che verticale. A differenza del PRG che trova il suo ambito di applicazione circoscritto al territorio comunale, il PUMS può essere redatto ed adottato oltre i confini strettamente comunali. Parallelamente per comprendere pienamente i tratti innovativi introdotti dalla disciplina sui PUMS è utile tracciare le differenze tra gli stessi ed i vecchi PUM, introdotti dall’art. 22 della L. 340/2000. In particolare potremmo evidenziare due diversità rilevanti: un primo aspetto attiene alla partecipazione dei privati e delle associazioni nel procedimento di formazione del piano il quale, per quanto riguarda i PUMS risulta rafforzata dall’espressa previsione del coinvolgimento tanto degli stakeholder quanto dei cittadini, mentre per i PUM i processi di partecipazione venivano attivati unicamente all’ interno della procedura di VAS. Per certi versi è possibile sostenere che il limite della partecipazione dei soggetto coinvolti alle scelte sui trasporti costituisce il motivo principale dell’insuccesso dei PUM che hanno trovato scarsissima applicazione sul piano pratico. L’altro elemento che distingue le suddette tipologie di piano è l’attuazione delle rispettive previsioni.  Infatti nel caso dei PUMS la fase attuativa è posticipata e resa autonoma attraverso la previsione di appositi piani attuativi. Altra novità rilevante attribuibile al PUMS è la sua capacità di semplificare ed unificare gli strumenti previgenti addivenendo ad  un disegno organico della mobilità in grado di definire le priorità e di distribuire risorse ai diversi piani operativi.