Stabilità... con riserva

di Giorgio Lovili. 

Che il nostro legislatore non brilli per efficienza è, purtroppo, cosa risaputa. Non è certo raro, infatti, assistere nel breve volgere di poco tempo a modifiche significative di testi appena approvati
(in un recente passato sono tristemente noti i cambiamenti riguardanti delicate normative di carattere istituzionale come quelle relative ai piccoli comuni ed alle unioni o l'ordine mento delle nuove Province).Cosi come è ormai consuetudine trovarsi di fronte veri e propri stravolgimenti di norme emanate in sede di decretazione d'urgenza dal governo e successivamente ratificate dal Parlamento con modifiche sostanziali; e ciò con buona pace non solo degli ignari cittadini ma con lo sconcerto degli operatori direttamente interessati.

La legislazione di fine anno ha tuttavia il triste primato della confusione e della inefficienza con la legislazione di "stabilità" (ex finanziaria"),con il provvedimento concernente le "proroghe" istituzionalizzate (il cosiddetto "mille proroghe") a cui negli ultimi tempi si sono provvedimenti "ad hoc" per provvedere a situazioni emergenziali (i cosiddetti " salva" qualcosa). E' noto che proprio uno di questa fattispecie normativa che portava il titolo "Salva Roma" in quanto verteva su alcuni provvedimenti finanziari a favore Roma Capitale a rischio di "default" ,è stato frettolosamente ritirato dal governo per la decisa opposizione del Presidente della Repubblica a emanarlo in quanto era divenuto di fatto l'occasione per l'inserimento di provvedimenti di tipo clientelare su temi più disparati e materie raffazzonate e strumentali ad ottenere spiccioli consensi territoriali (una sorta "Grazie Roma!" tradotto nella politica istituzionale). Se questa deriva è stata in extremis sventata (anche se prontamente sostituito con decreto appena un po' più dignitoso), non si può dire altrettanto riguardo la legge di stabilità 2014 e la normativa tampone del "milleproroghe", caratterizzate da un sistema normativo quanto meno farraginoso - il primo - e spesso incomprensibile - il secondo-. In molti casi poi le normative in argomento integrano in modo significativo alcune legislazioni esistenti - anche con caratteristiche di "specialità" - modificando inopinatamente e con dubbia legittimità ,quadri istituzionali ed ordinamentali consolidati. In questo intervento si cercherà di dare conto di alcune caratteristiche della legislazione citata,sottolineandone anche le più significative anomalie. Va innanzitutto segnalato un dato statistico concernente la Legge di Stabilità 2014 ( n.147/2013): le disposizioni riguardanti gli Enti Locali, ed in particolare i comuni, sono in totale 23. Esse, se si fa eccezione per quelle mirate ad intervenire per la soluzione di casi concreti di natura emergenziali (Sardegna, Lampedusa) ovvero a quelle relative ad eventi di portata internazionale( EXPO),spaziano tra le materie più varie (politiche abitative, rischio idrogeologico,Tpl, ammortamenti sociali,nuovi nati, edilizia scolastica,giovani, eventi sismici, impianti sportivi, fondo eventi emergenziali, consultazioni elettorali, patto di stabilità, società partecipate, cartelle elettorali,erogazioni dei mutui) oltre ad affrontare per l'ennesima volta la materia tributaria locale attraverso la definizione dei nuovi tributi (Uic,Tari,Tasi) e le conseguenze della soppressione dell'Imu. Venendo al dettaglio, si deve registrare, non senza sorpresa, che ai comuni, per esempio, in tema di politiche abitative "sono attribuite ...funzioni di monitoraggio" sui contratti di locazione "per assicurare il contrasto al l'evasione fiscale" facendo leva anche su quanto prevede l'art. 1130 ,c.uno, numero 6) del codice civile riguardante l'anagrafe condominiale( c.48). Siamo nell'ambito delle misure di contrasto relative all'evasione della "cedolare secca" prevista dall'art.3 Dlgs n.23 / 2011 . Il comune, pertanto, si dovrà assumere il ruolo di controllore dell'esazione di un tributo a beneficio dello Stato, con propri mezzi ed organizzazione, e senza alcun vantaggio. Un ruolo centrale ed attivo è invece previsto per i comuni per quanto concerne il finanziamento delle convenzioni con i Lavoratori Socialmente Utili nell'ottica "di un definitivo superamento delle situazioni di precarietà nell'utilizzazioni di tale tipologia di lavoratori"; ne è prevista la ricognizione mediante Decreto del Presidente del Consiglio; le assunzioni in deroga in materia di facoltà assunzionali per le qualifiche iniziali nei comuni con disponibilità di posti in organico, nonché la prospettiva di superamento di tale forme di precarietà correlata al divieto di stipulazione di nuove convenzioni per l'utilizzazione di Lsu, pena la nullità delle convenzioni( c.208-215). Così come è stabilito un ruolo decisivo per i comuni nella nuova procedura semplificata per favorire l'ammodernamento o la costruzione di impianti sportivi " con particolare riguardo alla sicurezza degli impianti e degli spettatori".Ai comuni spetterà il compito del l'approvazione di tutto l'iter procedurale a cominciare dallo studio di fattibilità (parificato al progetto preliminare) che,comunque dovrà escludere la realizzazione di nuovi complessi di edilizia residenziale( c.304). La rimodulazione del "patto di stabilità", pur non intaccando il meccanismo , valorizza le gestioni in forma associata riducendo gli obiettivi dei comuni capofila delle funzioni e dei servizi in forma associata ma aumentando nel contempo quelli dei comuni associati non capofila. Un meccanismo premiante è previsto attraverso ciascuna regione per i comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti che si potranno distribuire nel 2014una quota di spazio finanziario (pari al 50%) fino al conseguimento del saldo obiettivo pari a zero. Tra le norme più significative in tema c'è l'individuazione dei pagamenti in conto capitale esclusi dal " patto" ( debiti certi ,liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012; per i quali sia stata emessa fattura entro la stessa data (inclusi i pagamenti delle regioni nei confronti degli EELL); quelli riconosciuti o con i requisiti per esserlo, alla stessa data( c. 532-546). La novità rispetto a questa disposizione è costituita dal meccanismo sanzionatorio in caso di mancato pagamento: su segnalazione obbligatoria dei revisori degli enti ,in caso di accertamento della responsabilità, viene irrogata dalle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti competenti,una sanzione pecuniaria a carico dei soggetti responsabili dei servizi interessati (stesso trattamento per i revisori in caso di omessa o ritardata segnalazione) - c.549-. Qualche indulgenza è prevista per i comuni in odore di dissesto: quei comuni che hanno avuto il diniego dell'approvazione del piano di riequilibrio finanziario da parte del consiglio e che non abbiano dichiarato il dissesto, possono ripresentare la procedura di riequilibrio per l'esercizio 2014 qualora dimostrino alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti un miglioramento della condizione strutturale di deficitarietà ( c.573) All'intento di evitare il dissesto, considerato un evento dannoso per gli equilibri socio- economici territoriali, fa seguito un’ulteriore restrizione per l'assunzione dei mutui che, con una specifica modifica dell'art.204 del Tuel, il legislatore condiziona al non superamento di rigide percentuali del rapporto tra l'importo annuale degli interessi sommato all'importo dei mutui,aperture di credito,garanzie precedenti al netto dei contributi statali e regionali con le entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui( c. 735-737). E' riservata un'attenzione particolare alle società partecipate degli enti locali che si può sintetizzare in tre ordini di interventi tutti orientati a limitare l'incidenza dei costi sulle gestioni esistenti ( c.550-568). Si prevede infatti ,attraverso la focalizzazione del risultato di esercizio, di far emergere il passivo della società ponendolo in carico all'ente proprietario attraverso l'obbligo, a carico di quest'ultimo,dell'accantonamento in un fondo vincolato del suo bilancio dell'importo del risultato finanziario negativo dell'esercizio. Tale importo si renderà disponibile, qualora non si provveda all'immediato ripiano, al momento del ripiano ovvero in occasione della dismissione delle quote di partecipazione ,in caso di liquidazione della società. Evidente è l'intento di evitare, attraverso l'elusione delle norme, il formarsi nella struttura finanziaria degli enti locali proprietari di un sommerso non contabilizzato generatore di deficitarietà finanziaria strutturale. Ancora con finalità di far emergere le distonie gestionali ai fini della determinazione della origine delle deficiarietà di bilancio delle società,sono da inquadrare le disposizioni che assimilano le società partecipate al previsione normative in materia di assunzione e di trattamento del personale degli enti proprietari con la previsione del l'obbligo da parte di questi ultimi di emanazione di atti di indirizzo per l'applicazione, in sede di contrattazione decentrata delle società, dei vincoli alla retribuzione individuale ed accessoria presenti nella normativa riferita agli enti proprietari. Un terzo filone normativo riguarda l'istituzionalizzazione della mobilità del personale tra le società controllate dalle pubbliche amministrazioni ,anche qualora non vi sia trasferimento dell'attività aziendale (previsto dall'art.31 Dlgs.n.165/2001). Questa disposizione, insieme a quelle della stessa natura già previste nel DL n.101 / 2013 e poi espunte in sede di conversione, rappresentano un tentativo innovativo di autoregolamentazione delle stesse società partecipate in materia di organici come forma ordinaria di gestione in base ad una valutazione dei fabbisogni secondo le reali esigenze di efficienza ed efficacia dei servizi, avvalorata e validata dalle amministrazioni locali proprietarie attraverso appositi atti di indirizzo finalizzati alla riorganizzazione dei servizi sulla base di puntuali piani industriali delle società stesse in tema di razionalizzazione delle spese e del risanamento economicofinanziario. Tale operazione comporta per le società partecipate interessate l'obbligo di rilevare le eventuali eccedenze di personale attraverso la valutazione delle esigenze funzionali per l'esercizio dei servizi loro affidati con il contratto di servizio avendo riguardo al raggiungimento o al superamento della soglia del 50 % delle spese correnti della società, limite in base al quale scatta obbligatoriamente l'eccedenza di personale. In questa circostanza, con il concorso esterno delle rappresentanti sindacali operanti presso la società e delle organizzazioni firmatarie del contratto collettivo e la comunicazione alla Funzione pubblica, si dovrà provvedere alla gestione prioritaria delle eccedenze mediante ricollocazione nell'ambito della stessa società con il ricorso a forme di lavoro flessibile ,ovvero attraverso forme di mobilità tra società partecipate in accordo tra loro. Il meccanismo descritto, per quanto delicato e di non facile realizzazione, si presta ad una valutazione positiva per il grado elevato di coinvolgimento di tutti i soggetti coinvolti a cominciare dalle stesse società le quali vengono responsabilizzate in modo diretto sull'andamento della gestione dei servizi loro affidati e con il concorso attivo degli enti proprietari che con l'obbligo del costante monitoraggio delle gestioni aziendali, fungono da vera "cabina di regia" sull'andamento dei servizi esternalizzati verificandone l'effettiva validità ed efficacia. Spingendosi forse oltre il dovuto, il legislatore in materia ha infine previsto una norma "ghigliottina" riguardo le partecipazioni non alienate dopo un'ulteriore proroga. Esse cessano ad ogni effetto di legge e le partecipazioni dopo un anno vengono liquidate in denaro secondo quanto previsto dal Codice Civile( art.2437 ter,secondo comma). Nulla è però detto circa la destinazione del personale, cui tuttavia dovrebbe funzionare le norme "paracadute " dianzi elencate