La Città Metropolitana di Roma e le nuove Province

Editoriale di Bruno Manzi, Presidente Legautonomie Lazio. 

Gli Amministratori del Lazio raccolgano la sfida rendendo più equilibrata e competitiva la nostra Regione. La legge n. 56/2014 recante "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni." è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 7 aprile u.s.
Nelle more dell'approvazione delle modifiche della Carta costituzionale conseguenti alla discussione parlamentare e all'approvazione in doppia lettura del ddl costituzionale varato dal Consiglio dei Ministri il 31 marzo u.s. e recante: "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di finanziamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione" si è proceduto a ridefinire il livello di governo intermedio tra i Comuni e le Regioni (Province/Città metropolitane) oltre a dettare norme in materia di gestione associata delle funzioni da parte dei Comuni (Unioni e Fusioni di Comuni).

Con detta pubblicazione si fissa un punto fermo e si avvia un profondo processo di trasformazione del sistema istituzionale ed amministrativo della nostra Repubblica.

Il nostro giudizio nel merito delle scelte operate, dal legislatore nazionale, con la riforma approvata è stato espresso più volte sia sulle pagine di questa rivista che in una pluralità di occasioni pubbliche, in modo fortemente critica in particolare sull'abolizione delle Province quali Enti autonomi costituzionalmente garantiti.

Nel presente articolo, quindi, non riprenderemo le argomentazioni espresse in precedenza, ma, prendendo atto dell'avvenuta approvazione della norma e dell'esigenza di dare compimento al processo di trasformazione avviato intendiamo evidenziare sia il percorso di attuazione della norma approvata, sia le diverse opzioni alternative tra le quali gli amministratori del nostro territorio dovranno scegliere e quindi metteremo in luce le opportunità che gli stessi potranno cogliere.

Quindi, oggi il tema è come dare attuazione alla norma al fine di definire una governance della nostra Regione in grado di realizzare politiche all'altezza di affrontare la grave crisi economica ed istituzionale che stiamo vivendo con soluzioni che consentano di migliorare la qualità della vita della popolazione e di fornire un reale sostegno alla competitività delle imprese del Lazio.

Il complesso delle norme da attuare, con le opportune scelte da adottare dagli amministratori locali e regionali del Lazio potrebbe, da un lato ridefinire il Comune di Roma Capitale, al quale si applicano le disposizioni di cui all'articolo 114 terzo comma della Costituzione, arrivando fino alla ridefinizione dei suoi confini territoriali potendo alternativamente: lasciare tutto com'è oggi, ridurli al perimetro del centro storico (sul modello della City di Londra) o facendoli coincidere con quelli della Città metropolitana nell'estensione ipotizzata dalla norma approvata (l'attuale Provincia di Roma), dall'altro lato portare a ridisegnare la nostra Regione semplificando in maniera decisiva il quadro istituzionale e dei soggetti che svolgono funzioni e erogano servizi pubblici.

L'azione di riordino della gestione delle competenze e delle funzioni regionali (comma 89) nonché dei servizi a rilevanza economica di ambito d'area vasta (comma 90) organizzato e realizzato attraverso modalità associate (Unioni di Comuni e Convenzioni di cooperazione) sulla base di ambiti territoriali ottimali per funzione potrà garantire la razionale utilizzazione delle scarse, e spesso insufficienti, risorse umane, patrimoniali e finanziarie.

In questo ambito, più che ipotizzare l'acquisizione delle funzioni attualmente rese dalle Province da parte della Regione è opportuno assegnare tali funzioni gestionali, oltre a parte di quelle attualmente gestite dalla Regione, ai Comuni vincolando tale assegnazione a forme di gestione associata, non frammentata e caotica, di dimensione territoriale (Unioni, Distretti socio-sanitari, Comunità Montane, Province) in grado di rispettare il principio di adeguatezza. Le forme associate dovranno sia svolgere funzione di service per i Comuni, i quali dovranno erogare le funzioni proprie o delegate ed i servizi anche di natura economica solo in tale modo, sia essere il luogo della programmazione del loro agire complessivo in ottica sovracomunale e d'area vasta.

L'assetto istituzionale che scaturirà dall'attuazione della legge è molto diversificato sul territorio nazionale e potrebbe cogliere le singole specificità territoriali. Da una prima lettura della norma, a nostro giudizio, in termini regionali si "dovrebbe" avere la seguente articolazione:

1)   la Regione Valle d'Aosta e le Province autonome di Trento e Bolzano mantengono inalterato l'attuale assetto istituzionale (comma 53);

2)   le Regioni a Statuto speciale Sardegna, Sicilia e Friuli Venezia Giulia, ferma restando la loro competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e quindi di Province, potranno legiferare con riferimento alle aree metropolitane, sulla base dei rispettivi statuti, e nei limiti dei dettati della legge che per esse varranno "come principi di grande riforma economica sociale" (comma 5 ultimo periodo);

3)   le Regioni Piemonte, Veneto, Liguria, Emilia Romagna,Toscana, Puglia e Campania avranno un sistema a polarità duale: da un lato il Comune capoluogo di Regione ed il suo hinterland organizzato in Città metropolitana dall'altro lato il resto della Regione organizzato in Province. La prima potrà prevedere l'elezione diretta dei relativi Organi di Governo, a condizione che il Comune capoluogo venga suddiviso in una pluralità di Comuni (comma 6), le seconde avranno solo Organi eletti non a suffragio universale (comma 22 periodi 1 e 2). A seguito della modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione la prima manterrà dignità costituzionale ed il Sindaco del Comune capoluogo sarà componente del Senato delle Autonomie mentre le seconde non saranno più parti della Repubblica ma generici "Enti di area vasta";

4)   la Regione Calabria all'articolazione di cui al punto 3) aggiunge la specificità della non coincidenza del Comune capoluogo di Regione - Catanzaro - con la Città metropolitana - Reggio Calabria - (comma 6). A seguito della modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione il Sindaco di Catanzaro farà parte del Senato delle Autonomie mentre quello d Reggio Calabria pur essendolo anche della relativa Città metropolitana potrà esserlo se scelto dagli altri Sindaci della Regione;

5)   la Regione Lombardia all'articolazione di cui al punto 3) aggiunge la specificità che per la determinazione dell'elezione diretta degli Organi di Governo della Città metropolitana non è necessario che il territorio del Comune capoluogo venga articolato in più Comuni (comma 22 ultimo periodo). In tal caso sia il Sindaco che gli Organi di entrambe le Istituzioni saranno eletti a suffragio universale con le ipotizzabili conflittualità tra gli stessi. A seguito della modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione il Sindaco del Comune capoluogo farà parte del Senato delle Autonomie mentre quello della Città metropolitana, anche se eletto a suffragio universale, non lo sarà;

6)   la Regione Lazio all'articolazione di cui al punto 3) ed alla specificità di cui al punto 5) aggiungerà le ulteriori specificità che le derivano dall'articolo 114 terzo comma della Costituzione e dalle relative norme emanate in sua attuazione (commi da 101 a 103) relativamente allo status di Roma Capitale.

Dato l'articolato e complesso sistema istituzionale messo a punto con la legge di cui si tratta è indubbio che per la nostra Regione siamo di fronte ad una sfida, per il sistema politico istituzionale, di primaria e vitale importanza e che dovrà essere accettata e resa operativa in tempi molto stretti.

La sfida che abbiamo di fronte si misura con:a)    i tempi dettati dalle scadenze temporali previste;b)   gli strumenti messi a disposizione degli amministratori regionali e locali per definire le scelte in relazione alle varie alternative che essi hanno di fronte;c)    i contenuti del processo di riforma derivanti sia dalla legge approvata che dall'attuale quadro costituzionale di ripartizione delle competenze.


I TEMPI
per la Città metropolitana di Roma Capitale:a)    a partire dalla data di entrata in vigore della legge (8 aprile 2014) il Sindaco di Roma Capitale dovrà indire le elezioni per la Conferenza statutaria (comma 13 primo periodo. Lo svolgimento delle elezioni dovrà certamente tenere nel debito conto la scadenza dell'operatività della stessa (30 settembre 2014) ma anche che 41 Comuni della Provincia di Roma su 121 (oltre 500.000 abitanti) saranno chiamati al rinnovo dei relativi Sindaci e Consigli comunali nella tornata elettorale del 25 maggio - 8 giugno;

b)   entro il 30 settembre 2014 la Conferenza statutaria deve redigere una proposta di Statuto della Città metropolitana da trasmettere, con la medesima scadenza, al Consiglio metropolitano (comma 13 ultimo periodo);

c)    sempre entro il 30 settembre 2014 deve essere eletto il Consiglio metropolitano e dovranno insediarsi sia questo, sia la Conferenza metropolitana (comma 15 primo periodo);

d)   entro il 31 dicembre 2014 deve essere approvato lo Statuto della Città metropolitana. Riteniamo che l'Organo che deve approvare lo Statuto sia la Conferenza metropolitana, come specificato al comma 9 e non il Consiglio metropolitano come erroneamente riportato in modo contraddittorio al comma 15, ultimo periodo;

e)    il 1 gennaio 2015 la Città metropolitana subentrerà alla Provincia di Roma (comma 16), ne succederà in tutti i rapporti attivi e passivi e ne eserciterà le funzioni;

f)    a partire dal 30 giugno 2015, se lo Statuto non è approvato si applicherà la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 8 della legge 8 giugno 2003, n. 131 (comma 17).


Per le Province di Frosinone, Latina e Rieti:
a)    entro il 30 settembre 2014 si deve eleggere il Consiglio provinciale (comma 79). La legge non determina chi indice le elezioni. Cioè non viene stabilito se a convocare le elezioni sarà il Prefetto sulla base di un decreto del Ministro dell'Interno, come accade oggi, o il Presidente/Commissario della Provincia in analogia con la Città metropolitana?

b)   entro il 31 dicembre 2014 l'Assemblea dei sindaci approva le modifiche allo Statuto della Provincia sulla base della proposta elaborata dal Consiglio provinciale il quale, fino alla suddetta data, svolge le funzioni relative agli atti preparatori e alle modifiche statutarie (comma 81 primo periodo). Sempre fino a tale data le funzioni del Consiglio e della Giunta provinciale sono assunte dal Presidente della provincia, se in carica, ovvero dal Commissario, per l'ordinaria amministrazione entro i limiti della gestione provvisoria (comma 82);

c)    entro il 31 dicembre 2014 si procede all'elezione del Presidente della Provincia (comma 81 secondo periodo). Dalla lettura della legge, sembrerebbe che, in questo specifico caso, l'elezione del Presidente non debba essere necessariamente contestuale all'elezione del Consiglio Provinciale;

d)   a partire dal 30 giugno 2015, analogamente che per la Città metropolitana, se lo Statuto non è approvato si applicherà la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 8 della legge 8 giugno 2003, n. 131 (comma 81 ultimo periodo).


per la Provincia di Viterbo:
a)    entro trenta giorni dalla scadenza per fine mandato ovvero dalla decadenza o scioglimento anticipato degli Organi provinciali (comma 79 lettera b) si procede all'elezione del Consiglio provinciale. Anche in questo caso non è determinato chi indice le elezioni;

b)   entro sei mesi dall'insediamento del Consiglio provinciale l'Assemblea dei Sindaci approverà le modifiche statutarie. La mancata approvazione entro tale data comporterà l'avvio delle procedure del potere sostitutivo ex art. 8 della legge 131/2003 (comma 83).

La legge non stabilisce nulla in merito all'elezione del Presidente. Si deve ritenere che essa debba essere svolta, in questo caso, contestualmente all'elezione del Consiglio Provinciale.

L'arco temporale entro il quale gli amministratori locali dovranno mettere in atto le procedure per la trasformazione delle attuali Province nella Città metropolitana di Roma Capitale e nelle nuove Province è quindi estremamente breve: dall'8 aprile 2014 al 30 giugno 2015.


GLI STRUMENTI:
per la Città metropolitana di Roma Capitale: lo Statuto;

·      per le Province: le modifiche allo Statuto attualmente in vigore per ciascuna Provincia.

·      per entrambi gli Enti: l'articolo 133, primo comma della Costituzione, per la modifica delle circoscrizioni provinciali e per l'adesione alla Città metropolitana, su iniziativa dei Comuni, ivi compresi quelli Capoluogo di Provincia (comma 6).

·      per la Regione Lazio: le Leggi regionali in applicazione dell'art. 118 Cost. per le materie di cui all'articolo 117 Cost. (commi 45, 46 e 89)


I CONTENUTI
per la Città metropolitana di Roma Capitale:
1.    modalità di elezione degli Organi (Sindaco e Consiglio metropolitano): a suffragio universale o da parte dei Sindaci e dei Consiglieri comunali;

Nel caso di scelta di elezione a suffragio universale, le cui modalità saranno definite con legge statale (comma 22 primo periodo) e si dovrà stabilire se:

a.    articolare il territorio di Roma Capitale in più Comuni, elevando lo status istituzionale degli attuali Municipi;
b.    prevedere la costituzione di zone omogenee, ai sensi del comma 11, lettera c), e la ripartizione del territorio di Roma Capitale in zone dotate di autonomia amministrativa in coerenza con lo Statuto della Città metropolitana. L'attuale articolazione in Municipi dovrebbe essere sufficiente a rispondere alla previsione di legge anche se, in questo caso, sarebbe opportuno valutare l'ampliamento della sfera di autonomia degli stessi fino ad ipotizzare forme di delega relativamente alla sfera fiscale. In tal modo si determinerà che sia il Sindaco di Roma che quello della Città metropolitana sono legittimati dal voto popolare. Il primo, come abbiamo già osservato, potrà far valere le istanze del Comune capoluogo anche in sede di Senato delle Autonomie, il secondo no.


2.    costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e considerando le specificità territoriali (comma 11 lettera c). Tale adempimento dovrà essere realizzato tenendo conto:

a.    delle finalità istituzionali generali (comma 2);
b.    delle funzioni fondamentali attribuite con la legge di riordino (commi 44 e 85);
c.    del processo di riorganizzazione della gestione delle funzioni e delle competenze regionali (comma 46) sia in aggiornamento ed  adeguamento della L.R. 14/1999 sia in relazione alla definizione degli strumenti di gestione associata e di ambiti territoriali ottimali;
d.    della riorganizzazione delle funzioni comunali e metropolitane, comprese quelle che Roma Capitale è chiamata a svolgere in quanto Capitale della Repubblica (comma 103), e che consenta una complessiva armonica utilizzazione delle risorse umane, strumentali e finanziarie (comma 11 lett. b) di tutti gli enti coinvolti in tale processo. Detta riorganizzazione può inoltre consentire una allocazione delle funzioni privilegiate sull'intero territorio della Città metropolitana contribuendo ad un suo più equilibrato sviluppo economico;
3.    definizione dei rapporti con i Comuni non ricompresi nell'area metropolitana (comma 11 lettera d).


per le Province:
1.    assegnazione alle Province di una funzione di service al servizio dei Comuni mantenendo in capo alle stesse sia le risorse umane e patrimoniali pur conferendo ai Comuni la titolarità delle singole funzioni;

2.    revisione e completamento del processo di decentramento dei compiti e delle funzioni regionali da parte della Regione Lazio a favore dei Comuni con obbligo di gestione attraverso forme associate per ambiti territoriali ottimali per funzione;

3.    assegnazione alla dimensione provinciale e all'ambito ottimale il compito di programmazione delle funzioni e dei servizi anche a valenza economica.

4.    valorizzazione delle forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali (comma 89 secondo periodo) sulla base delle previsioni della legge in tema di Unioni e Fusioni di Comuni. Sia per la gestione delle funzioni fondamentali dei Comuni che per quelle che saranno conferite a questi in relazione al processo di riordino nonché per quelle conferite o delegate dalla Regione.

Tempi brevi, percorso articolato e scelte di grande rilievo istituzionale e che potranno incidere profondamente sulla vita dei cittadini e delle imprese del Lazio. Un'azione di governo che dimostrerà se gli amministratori locali e regionali sono all'altezza delle sfide aperte e dei bisogni dei cittadini amministrati.