La nuova legge regionale del Lazio in materia di servizio idrico integrato

dell'Avvocato Lucia Pitzurra

La nuova legge regionale del Lazio, approvata all’unanimità dal Consiglio regionale in data 17 marzo 2014, è stata pubblicata sul BURL n.28 dell’8/4/2014 ed è entrata in vigore il 9 aprile 2014. Tale legge, dettando principi già noti nel 1933, appare sottoposta alla “condizione sospensiva” di cui all’art 5 comma 1,
che demanda ad un successivo intervento del Legislatore regionale l’individuazione degli ambiti di bacino idrografico da attuarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore (6 ottobre 2014) e dovrà essere coordinata con la delibera GRL n.40/2014 anch’essa dettante principi generali in materia di Ambito unico regionale.

L’art 2, comma 7 (“Principi generali”) laddove recita che “ciascuna autorità.. decide …in merito all’applicazione delle regole della concorrenza” appare in netto contrasto con la normativa nazionale, sebbene richiami l’art 106, paragrafo 2, TFUE. La normativa comunitaria consente, ma non impone la gestione diretta da parte dell’ente locale ove la concorrenza ostacoli, in fatto o in diritto, la speciale missione dell’ente pubblico, occorrendo adeguata motivazione del mantenimento dell’esclusiva.

L’art 4  (“Principi relativi alla gestione del servizio idrico”) appare viziato da un equivoco di fondo: al comma 2 il pareggio di bilancio non può essere imposto per legge a società private. Occorre specificare “.. la gestione del SII da parte di soggetti pubblici..”

La previsione di cui all’art 5 (“Ambiti di bacino idrografico”), comma 5 lett d) appare contraddittoria dove prevede “resta in capo ad ogni singolo ente il diritto a provvedere direttamente alla gestione” con la previsione presente nella stessa legge dell’obbligo della regione di rilasciare le concessioni per le grandi derivazioni di acque alle Autorità di bacino idrografico.

E’ qui necessario premettere un breve excursus in materia di concessioni.

La concessione di derivazione idropotabile è soggetta alla seguente normativa:


  • RD 1775/1933 Testo Unico Titoli I “Norme sulle derivazioni e sulle utilizzazioni delle acque pubbliche”
  • Dlgs 112/1998 “ Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed enti Locali in attuazione del capo I della legge 59/1997
  • Dlgs 152/99 Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento delle direttive 91/2717CEE e 91/676/CEE
  • D.lgs. 258/2000 “ Disposizioni correttive ed integrative del Dlgs 152/99 in materia di tutela delle acque e inquinamento”
  • D.lgs 152/2006 “Norme in materia ambientale”
In base alle norme vigenti, le concessioni di derivazione idropotabile vengono assentite da:


  • Regioni per le cd “grandi derivazioni” ( emungimento superiore a 100 litri/secondo)
  • Province per le cd “piccole derivazioni” (emungimento con rispetto del limite fino a 100 litri/secondo). Tali enti territoriali sono in corso di abolizione, ma la disciplina va coordinata con legge 7 aprile 2014, n.56 (Legge Del Rio) “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 81 del 7-4-2014  “..in attesa della riforma del titolo V della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge e restano ferme le competenze della regioni nelle materie di cui all’art 117, commi 3 e 4 e le funzioni esercitate ex art 118 Cost.. le Regioni riconoscono alle province.. forme particolari di autonomia nelle suddette materie, fatte salve le Province di Trento e Bolzano”

Le concessioni in argomento hanno una scadenza massima di 30 anni, salvo applicazione delle deroghe di legge che hanno consentito il mantenimento della durata originaria (70 anni).

E’ vietato derivare acqua pubblica senza un provvedimento autorizzatorio o concessorio dell’Autorità competente, pena la cessazione dell’utenza abusiva ed il pagamento di una sanzione amministrativa, oltre il pagamento dei canoni non corrisposti. L’Autorità può eccezionalmente consentire la continuazione provvisoria del prelievo in presenza di particolari ragioni di interesse pubblico generale, purchè l’utilizzazione non risulti in palese contrasto con i diritti dei terzi e con il buon regime della acque. ( solo nell’ATO 2 ci sono 10 grandi derivazioni e 201 piccole derivazioni, mentre nell’ATO 5 le grandi sono 7 e le piccole 72)

Altro tipo di concessioni sono quelle di derivazione idroelettrica i cui riferimenti normativi sono:


  • R.D. 1775/1933 Testo Unico Titoli I “Norme sulle derivazioni e sulle utilizzazioni delle acque pubbliche”;
  • D.lgs 79/1999 ( decreto Bersani) art 12 concessioni perpetue dell’ Enel scadenza 1/4/2029, o 31/12/2010 se prorogate in scadenza. Per quelle scadute dopo il 31/12/2010 scadenza secondo atto di concessione originario;
  • Legge n. 266/2005 ( introduce una gara pubblica per l’affidamento di 30 anni a 5 anni dalla scadenza);
  • DL 78/2010 (“Manovra”) conv. dalla legge 122/2010 (proroga di legge di 5 anni dalla scadenza originaria della concessione ed equo indennizzo);
  • il decreto ministeriale (MISE) che definisce le modalità di svolgimento delle future gare per l’attribuzione delle concessioni di grande derivazione idroelettrica (3 MW) ed individua, secondo quanto stabilito dall’articolo 12 comma 2 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 - Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica - (così come modificato dall’articolo 37 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83), i criteri ed i valori per la definizione dei corrispettivi che il gestore uscente deve ricevere per i beni materiali compresi nel ramo d’azienda (“opere asciutte”).

Le Linee Guida Nazionali previste dall’articolo 12 del D.Lgs. n. 387/2003 e approvate nel 2010 hanno costituito lo strumento chiave per dare nuova congruenza al quadro legislativo. Il citato documento, infatti, ha obbligato le Regioni ad adeguare entro gennaio 2011 la propria disciplina in materia di “Autorizzazioni”. L’approvazione del Decreto Legislativo 28/2011 di recepimento della Direttiva Fonti Rinnovabili ha contribuito alla ulteriore ridefinizione del contesto normativo di settore.

Criticità ulteriori deriveranno dalla compatibilità con il recentissimo ddl di riforma del Titolo V che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia energia.

Occorre poi verificare se la scadenza di una concessione sia considerata inscindibile dalla sfruttamento idroelettrico concesso a titolo perpetuo: a  titolo esemplificativo la concessione idroelettrica coincidente con quella di derivazione per uso potabile (in corso di rilascio) delle sorgenti Peschiera - Le Capore, cui l’impianto idroelettrico è connesso.

Le concessioni dei beni strumentali (impianti e reti) all’esercizio del servizio idrico sono regolate da apposite convenzioni con l’Ente concedente.

Tornando all’analisi delle normativa regionale in materia di concessioni l’art 3 (“Principi relativi alla tutela e pianificazione”) comma 5 così recita “fatti salvi i prelievi destinati al consumo umano per il soddisfacimento del diritto all’acqua..” ove non si capisce se il riferimento è al quantitativo minimo oppure alle concessioni ad uso potabile nella loro interezza, “….il rilascio o rinnovo delle concessioni… deve considerare il principio del recupero dei costi relativi ai servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, soddisfacendo il principio “chi inquina paga….”

Si vuole forse inserire nel canone demaniale quanto già il cittadino paga con la tariffa del SII? E se le concessioni sono rilasciate solo a soggetti pubblici (Autorità di bacino idrografico) perché non presumerle a titolo gratuito? E perché imporre con legge regionale ciò che non impone la norma nazionale (RD 1775/1933) secondo cui il rilascio della concessione in favore di soggetti privati è disciplinato espressamente?

Ancora il comma 9 dell’art 3le concessioni al prelievo e le autorizzazioni allo scarico per gli usi differenti da quello potabile possono essere revocate dall’autorità…, anche prima della scadenza……in tali casi non sono dovuti risarcimenti di alcun genere, salvo il rimborso degli oneri per il canone di concessione della acque non prelevate
Come pensa il Legislatore di escludere espressamente un risarcimento e come pensa di applicare tale norma nel caso di diversi usi concomitanti?

Il comma 3 dell’art 6  (“Principi di governo pubblico del ciclo integrato dell’acqua”) non appare coordinato con il precedente art 5: in luogo di “la gestione e l’erogazione del SII non possono essere separate e sono “ affidate” sulla base della normativa europea si dovrebbe dire “in mancanza di gestione diretta”

L’art 7 comma 2 (Fondo regionale per la ripubblicizzazione) asserisce che “…possono beneficiare del fondo .. le aziende speciali e i consorzi tra comuni che subentrano alle precedenti gestioni del SII effettuate tramite società di capitale”

Ipso iure in forza della presente legge o possono essere affidate? Nel primo caso occorrerebbe prevedere un risarcimento del danno per le società eventualmente estromesse ove non interamente possedute dagli enti pubblici che intendano cambiare forma di gestione.

In caso di jus superveniens l’ordinamento richiede la tutela sia dell’affidamento sia dell’equilibrio economico finanziario dei rapporti in essere  in ossequio alla certezza del diritto (in particolare, Tar Lombardia n. 2712/2011).

Non da ultimo occorre verificare la compatibilità di tale norma con quanto disposto dall’art. 3bis, comma 1-bis, della legge 148/2011 “le procedure per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica sono effettuate unicamente per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei di cui al comma 1 del presente articolo dagli enti di governo istituiti o designati ai sensi del medesimo comma”.

L’art 8 (Governo partecipativo del SII) comma 3 non prevede nulla di nuovo in materia di Carta regionale del SII, essendo già stata definita dal garante regionale del SII negli anni 2005-2010, previa concertazione con la Consulta regionale degli utenti e consumatori del Lazio e deliberata successivamente nel gennaio 2010 dalla Giunta Marrazzo.

L’art. 9 (Fondo di solidarietà internazionale) appare ultroneo in parte ed esula dalla potestà legislativa regionale là dove concerne l’organizzazione interna di comunità locali estere (occorrerebbe eliminare “ gestiti attraverso” fino al comma 1).

Sull’art. 10 (“Disposizione transitoria”) che recita “Ferma restando l’operatività delle convenzioni di cooperazione ex art. 4 L.R. 6/96, le gestioni provvisorie non rientranti nelle convenzioni di cooperazione operano fino all’individuazione degli ambiti di bacino idrografico” per fare chiarezza data la complessiva situazione dell’evoluzione normativa in materia bisognerebbe fare riferimento all’interpretazione dell’attuale normativa regionale fornita con la delibera GRL 21 dicembre 2012, n. 626 “ L.R. 6/96 e s.m. Atto di indirizzo agli enti locali in relazione all’applicazione dell’art. 2 comma 186 bis, della legge 23 dicembre 2009, n.191 e s.m.”, pubblicata sul BURL 2 maggio 2013, n. 36 ovvero “le convezioni di cooperazione stipulate da comuni e province sono considerate vigenti e conformi alla legge statale e regionale e per il combinato disposto dell’art 2, comma 186, lett e) e comma 186 bis della legge 191/2009 devono considerarsi superate le disposizioni della LR 6/96 e s.m. ove prevedano la possibilità di costituire consorzi tra enti locali negli ATO”.

Poiché il Legislatore statale ha disposto con la legge 191/2009 - legge finanziaria 2010 - all’art. 2, comma 186, lett e) - inserito dal DL n. 2/2010 e modificato dalla legge di conversione 24/2010 - la soppressione di consorzi di funzioni tra gli enti locali e all’art 2, comma 186-bis la soppressione degli ATO di cui all’art 148 TUA a decorrere dal 31 dicembre 2012  (termine da ultimo prorogato con il DL 216/2011 conv. con modificazioni con la legge 24 febbraio 2012, n.14) e la nullità degli atti delle AATO successivamente al decorso del predetto termine.

L’art 2, comma 38, della Legge 244/2007 prevedeva inoltre la rideterminazione degli ATO da parte delle regioni con valutazione prioritaria dei territori provinciali quali ATO ovvero alle Regioni o tramite forme associative ex art 30 e ss TUEL.

Infine la disposizione transitoria andrà coordinata con quanto disposto dall’art 1, comma 90, legge 56/2014 (legge Del Rio) Nello specifico caso in cui disposizioni normative statali o regionali di settore riguardanti servizi di rilevanza economica prevedano l'attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale, si applicano le seguenti disposizioni, che costituiscono principi fondamentali della materia e principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione:
 a) il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 ovvero le leggi statali o regionali, secondo le rispettive competenze, prevedono la soppressione di tali enti o agenzie e l'attribuzione delle funzioni alle province nel nuovo assetto istituzionale, con tempi, modalita' e forme di coordinamento con regioni e comuni, da determinare nell'ambito del processo di riordino di cui ai commi da 85 a 97, secondo i principi di adeguatezza e sussidiarieta', anche valorizzando, ove possibile, le autonomie funzionali;
 b) per le regioni che approvano le leggi che riorganizzano le funzioni di cui al presente comma, prevedendo la soppressione di uno o più enti o agenzie, sono individuate misure premiali con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per gli affari regionali, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.”
Inoltre l’art 13 delle legge 27 febbraio 2014, n.15  prevede che il SII sia affidato ad un gestore unico entro e non oltre il 30 giugno 2014, stabilendo che “ la mancata istituzione o designazione dell’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale…omissis… ovvero la mancata deliberazione dell’affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, comportano l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto competente per territorio, le cui spese sono a carico dell’ente inadempiente, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014…omissis…il mancato rispetto dei termini di cui ai commi 1 e 2, comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014

Right2water e direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26/2/2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (c.d. Direttiva Concessioni) pubblicata in G.U.U.E. Legge 94 del 28 marzo 2014

La Commissione europea, con comunicazione datata 19 marzo 2014, sull’iniziativa “Right2water” ha dichiarato che sarà pienamente garantito il pieno rispetto delle regole del TFUE lasciando libertà agli Stati Membri sul governo dell’acqua.

Circa l’esclusione dei servizi idrici dalla liberalizzazione, la Commissione ha confermato che la nuova disciplina sugli appalti non troverà applicazione ove le Autorità nazionali decidano di garantire esse stesse la fornitura di detti servizi. Le nuove regole sull’aggiudicazione delle concessioni ne sono 
l’esempio più recente (escluse espressamente dall’applicazione le concessioni aventi ad oggetto l’acqua potabile e certe concessioni sul trattamento depurativo).

A livello dell’UE sono state approvate le direttive sugli appalti ( D. 2014/24/UE) e sugli appalti nei settori speciali (D. 2014/25/UE) e la direttiva concessioni, quest’ultima codificante l’in house providing in precedenza definito da libri bianchi e verdi, comunicazioni interpretative ed elaborato dalla giurisprudenza comunitaria. Il Legislatore nazionale dovrà adottare i provvedimenti necessari a recepire nel diritto interno le predette direttive entro il 18 aprile 2016.

Il SII è espressamente escluso dal campo di applicazione della Direttiva concessioni.

La Legge regionale n. 5 del 4/04/2014 impugnata dal Consiglio dei Ministri.

Nel corso della seduta n° 19 dello scorso 6 giugno 2014 il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per gli Affari regionali, Maria Carmela Lanzetta, ha deliberato l’impugnativa della Legge Regione Lazio n. 5 del 4/04/2014, “Tutela, governo e gestione pubblica delle acque.”, “in quanto numerose disposizioni, riguardanti l’organizzazione e la gestione del servizio idrico integrato, contrastano con le regole riservate alla legislazione statale in materia di tutela della concorrenza, dell’ambiente, e dell’ordinamento civile, in violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettere e ), l), e s), della Costituzione”.