Sull'accertamento del diritto al risarcimento del danno da ritardo della Pubblica Amministrazione

dell'Avvocato Daniela Di Rocco. 

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, con la sentenza n. 2638/2014 è tornato ad occuparsi del tema del danno da ritardo della Pubblica Amministrazione. I Giudici di Palazzo Spada, in tale ultimo intervento, sono stati chiamati a giudicare sul gravame presentato da una società di confezioni che ha impugnato la sentenza
con la quale il TAR per la Campania aveva respinto il ricorso dinanzi ad esso proposto per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno da ritardo.

Più specificamente, secondo la prospettazione dei fatti offerta dalla ricorrente, il ritardo dalla Pubblica Amministrazione si era concretizzato in relazione alle attività di esecuzione ed ultimazione delle opere edilizie di attuazione del Piano Insediamenti Produttivi di un Comune campano, nell’ambito del quale detta società risultava assegnataria di un lotto.Secondo la società appellante, il ritardo verificatosi nell’esecuzione dei lavori di urbanizzazione da parte della società - soggetto attuatore del PIP - sarebbe stato causa di rilevante danno per perdita di possibilità di impiego del proprio danaro ai fini del suo sviluppo imprenditoriale.

La ricorrente, quindi, ha invocato il risarcimento del danno secondo il paradigma della responsabilità aquiliana, ricollegando il pregiudizio economico subito alla esistenza di una condotta illecita (colposa o dolosa) della Pubblica Amministrazione.

Sulla base di quanto sopra argomentato discende che, nel caso oggetto della presente controversia, non ricorre alcuna ipotesi di procedimento amministrativo, né vi sono provvedimenti da emanare a conclusione del medesimo, trattandosi della ben distinta ipotesi di attività materiale (attività di esecuzione ed ultimazione delle opere edilizie di attuazione del Piano Insediamenti Produttivi), conseguente ad affidamento da parte del Comune.

Il che comporta, concludono i giudici della Quarta Sezione del Consiglio di Stato, l’inapplicabilità dell’articolo 2 bis della Legge n. 241/1990 al caso in esame, quale norma fondante il titolo al risarcimento del danno.Si tratta di una problematica che, come noto, è divenuta negli ultimi anni di grande attualità tanto da comportare l’intervento del Legislatore con l’introduzione dell’articolo 2 bis della Legge n. 241/1990 (ad opera della Legge n. 69/2009) e da stimolare numerosi interventi della giurisprudenza.Il TAR Campania, tuttavia, nel respingere la domanda proposta dalla parte provata ha puntualizzato che:- “nella responsabilità della P.A. per ritardo nell’esplicazione delle sue attività . . . la presenza dell’elemento colpa è espressamente prevista nell’ipotesi di inosservanza del termine di conclusione del procedimento, dall’art. 2-bis della l. n. 241/1990, che stabilisce che la P.A. è tenuta al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza della detta inosservanza “dolosa o colposa”;- la risarcibilità del danno da ritardo “postula il necessario accertamento della colpa dell’inerzia, non bastando la sola violazione del termine di durata del procedimento, il quale di per sé non dimostra l’imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità delle attività prescritte o il sopraggiungere di evenienza non imputabili all’amministrazione escludere la sussistenza della colpa”;- in particolare, nel caso di specie, oltre alle circostanze sopravvenute indicate dal soggetto attuatore del P.I.P. e non contraddette dall’appellante, “non è priva di rilevanza l’immissione in possesso della ricorrente nel lotto assegnatole con l’espressa accettazione dell’area nello stato di fatto e di diritto esistente e dell’esplicita menzione per la quale nulla potrà essere eccepito in ordine alla funzionalità del lotto ed alle realizzande opere di urbanizzazione con precisazione della possibilità di immediato inizio dei lavori di realizzazione dell’opificio industriale compatibilmente con le fasi di realizzazione delle urbanizzazioni”.

L’impugnazione proposta avverso la predetta sentenza è stata ritenuta infondata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato che ha, quindi, confermato la sentenza impugnata, provvedendo tuttavia a delle integrazioni di motivazione che meritano di essere evidenziate.


L’articolo 2 bis della legge n. 241/90, afferma al primo comma che le pubbliche amministrazioni (e gli altri soggetti indicati) “sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto, cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.

Il successivo comma 1 bis prevede, nei soli procedimenti ad istanza di parte, e con esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, il riconoscimento di un indennizzo, nei modi e alle condizioni successivamente stabiliti, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento.

Dunque, la norma di cui al comma 1 non collega l’ipotesi risarcitoria al mero superamento del termine di conclusione del procedimento amministrativo - senza che sia intervenuta l’emanazione del provvedimento finale-, ma pone l’inosservanza del termine normativamente previsto come presupposto causale del danno ingiusto eventualmente cagionato “in conseguenza” dell’inosservanza dolosa o colposa di detto termine.Tale interpretazione, desumibile dal quadro normativo, proseguono i Giudici di Palazzo Spada, è ulteriormente avvalorata dalla espressa previsione del successivo comma 1 bis, con il quale il legislatore ha voluto, per casi determinati, prevedere il riconoscimento di un indennizzo per i casi di inosservanza del termine di conclusione del procedimento (in luogo del risarcimento del danno di cui al comma 1).

In definitiva, l’inosservanza del termine di conclusione procedimentale comporta:- in generale, il risarcimento del danno ingiusto, qualora, con dimostrazione del nesso di causalità, questo consegua alla predetta inosservanza colposa o dolosa della pubblica amministrazione;- nei casi espressamente previsti, il riconoscimento di un indennizzo, il titolo a ricevere il quale (nelle condizioni previste dalla legge) sorge per il solo fatto del superamento del termine e che, ove concorra con la distinta obbligazione risarcitoria, è detratto dalla somme complessivamente riconosciute a tale ultimo titolo.

Ambedue le ipotesi, e segnatamente (per quel che interessa nel caso in esame) quella del risarcimento del danno ingiusto, nel considerare l’inosservanza di un termine per la conclusione di un procedimento, presuppongono appunto che si verta nell’ambito di un procedimento amministrativo, non potendo le norme applicarsi a casi di attività della pubblica amministrazione diversa da quella procedimentalizzata.

Nel caso di specie, il danno richiesto, ed a cui fondamento è posta la violazione dell’articolo 2 bis legge n. 241/1990, consegue al “grave inadempimento delle resistenti” , “in ordine all’attuazione del PIP del Comune di ….”.