Quando la nuova pianificazione urbanistica fa soccombere gli interessi privati

dell'Avvocato Fabrizio Vomero.

Con la sentenza n. 4731 del 22 settembre 2014, il Consiglio di Stato ha chiarito il contenuto, l’estensione e le finalità del potere di pianificazione urbanistica, definendone i rapporti con gli interessi e le aspettative dei privati cittadini. L’occasione veniva dall’appello proposto avverso due sentenze del Tar Calabria – Catanzaro. La prima aveva respinto l’impugnazione, promossa da due fratelli,
degli atti di approvazione del piano regolatore generale di un Comune calabrese, nella parte in cui veniva attribuita, ad un terreno di loro proprietà, una destinazione in parte agrituristica, in parte aeroportuale, in parte agricola, in luogo della precedente destinazione ad espansione turistica.

I ricorrenti sostenevano che il nuovo PRG contrastasse con un piano di lottizzazione approvato dal medesimo Comune nel 1983 e con il relativo schema di convenzione sottoscritto dai proprietari e siglato dal Sindaco. In tal senso, vi sarebbe un conflitto tra il nuovo piano regolatore ed i diritti soggettivi (o quantomeno legittime aspettative) acquisiti dai proprietari dell’area.

Secondo il Tribunale di prima istanza, i ricorrenti non vanterebbero alcuna aspettativa qualificata, tale da rendere necessaria una specifica motivazione delle rinnovate scelte urbanistiche, dal momento che, dal piano di lottizzazione, scaturiscono diritti ed obblighi, nei rapporti tra Amministrazione e proprietari interessati, soltanto quando il procedimento si sia concluso con la sottoscrizione e la trascrizione della convenzione, non essendo sufficiente, per attribuire efficacia al provvedimento, la semplice apposizione della firma del Sindaco a titolo di visto.

La seconda pronuncia del Tar Calabria aveva, invece, respinto l’impugnazione, da parte dei medesimi fratelli, della deliberazione del Consiglio comunale che aveva dichiarato cessata la validità dello schema di convenzione e del connesso piano di lottizzazione, rilevando come l’Amministrazione, prima della stipula di una convenzione, abbia facoltà di rivedere le proprie scelte pianificatorie. Tale potere del Comune deriva dalla natura esclusivamente programmatoria di un piano di lottizzazione, il quale non può far sorgere aspettative giuridicamente rilevanti in capo ai privati.

I motivi di appello al Consiglio di Stato si imperniavano, principalmente, sulla lesione dei diritti soggettivi (o aspettative legittime) che sarebbero stati acquisiti dai due fratelli a seguito dell’approvazione, da parte del Comune, del piano di lottizzazione e della successiva sottoscrizione, da parte del Sindaco, dello schema di convenzione. Tali diritti-aspettative sarebbero stati pregiudicati dall’Amministrazione senza alcuna motivazione, per lasciar spazio all’adozione di scelte urbanistiche illogiche ed illegittime.

Il Consiglio di Stato non ha accolto le impugnazioni proposte, spiegando che il potere di pianificazione urbanistica del territorio, che l’art. 117, terzo comma, della Costituzione riserva alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, ed il cui esercizio viene normalmente attribuito ai Comuni (fermo restando il rispetto dei vari livelli ed ambiti pianificatori), non si limita alla mera individuazione della destinazione delle molteplici zone del territorio comunale.

Pertanto, l’urbanistica, come espresso già dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150, non assolve esclusivamente all’armonica disciplina dell’edificazione dei suoli ed alla definizione dei tipi edilizi, ma deve realizzare anche gli scopi economico-sociali della comunità locale, nel rispetto dei pari interessi delle altre autonomie territoriali e dello Stato.

L’esercizio del potere di pianificazione rappresenta, quindi, l’intervento dell’ente finalizzato ad assicurare lo sviluppo complessivo ed equilibrato del proprio territorio, in considerazione delle differenti tipologie di edificazione (abitazioni civili, uffici, stabilimenti industriali, ecc.), e nel perseguimento di plurimi interessi pubblici costituzionalmente riconosciuti.

Le decisioni urbanistiche devono essere sì motivate, ma tale onere è, in linea di principio, assolto tramite l’indicazione dei profili e criteri generali alla base delle scelte compiute, senza che sia necessaria una motivazione specifica e completa.

La situazione muta quando l’adozione dello strumento urbanistico leda, con riguardo ad una particolare zona, legittime aspettative. Così, ad esempio, l’approvazione di una variante che coinvolga una determinata area, per la quale il PRG prevedeva una destinazione diversa tale da suscitare aspettative giuridicamente rilevanti nei privati, richiede una motivazione mirata e puntuale. Al contrario, è sufficiente una motivazione generica, allorché sia stato adottato un nuovo strumento urbanistico generale, che stabilisca una differente definizione complessiva del territorio comunale.

Se, infatti, ad essere in discussione non è una singola area, ma l’articolazione globale del governo del territorio, la motivazione non può toccare ogni previsione (o zonizzazione), ma deve congruamente limitarsi al complesso delle decisioni prese.

Neppure è possibile sostenere che l’apposizione di una particolare destinazione ad un’area, da parte di un precedente piano regolatore, faccia scaturire, in capo agli interessati, una sempiterna ed immutabile aspettativa di edificazione. Permane, invero, il potere di rivedere le decisioni prese sia attraverso una variante, sia mediante un PRG completamente nuovo che tenga conto del mutare dei contesti e delle esigenze.

Applicando quanto esposto alla fattispecie che ha coinvolto i fratelli calabresi, il Consiglio di Stato ha aggiunto che, successivamente all’approvazione di un nuovo PRG, le aspettative suscitate dalle condizioni del vecchio piano sono destinate a soccombere. Ciò è tanto più vero quando si sia in presenza di un piano di lottizzazione che non è stato seguito dalla stipulazione e trascrizione della conseguente convenzione.

A nulla vale far leva sulla sigla apposta dal Sindaco sullo schema di convenzione, dal momento che difettano elementi essenziali per la validità dell’atto, sia ai sensi delle norme del procedimento amministrativo, sia alla luce delle disposizioni civilistiche di diritto dei contratti: nessun contratto può dirsi regolarmente sottoscritto per effetto di una semplice sigla posta sulla prima pagina della bozza di accordo predisposta dal proponente.

Ne scaturisce che l’Amministrazione calabrese ha legittimamente approvato il nuovo PRG e legittimamente dichiarato la cessazione della validità del piano di lottizzazione e dello schema di convenzione.

Il Consiglio di Stato ha, altresì, respinto ulteriori censure sollevate dagli appellanti in merito alla presunta incompetenza del Comune a definire, con il PRG, il perimetro degli aeroporti e delle zone di rispetto, decisione che spetterebbe al Ministero della Difesa ed al Ministero dei Trasporti. A questo riguardo, i Giudici evidenziano che, pur restando ferme le competenze di altre Autorità in merito all’approvazione dei progetti degli aeroporti, i Comuni legittimamente individuano le aree da destinare a tal fine, nel rispetto degli indirizzi di pianificazione superiori.