A proposito della suddivisione in lotti

a cura di Legautonomie Lazio.

Con riferimento alla dibattuta questione della suddivisone in lotti, si sottopone quanto delineato dall’Autorità, con il parere in oggetto:

- la suddivisione in lotti di un appalto non è, in sé, illegittima, ma il Legislatore ne ha limitato l’ambito operativo, imponendo l’applicazione del diritto comunitario se la somma degli importi dei singoli lotti superi la soglia comunitaria;

- la Stazione Appaltante può (discrezionalmente) frazionare l’appalto, ma deve considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione unitario, al fine di determinare la soglia comunitaria e la connessa procedura di gara, dovendo fare riferimento alle procedure corrispondenti al valore complessivo dell’affidamento, dato dalla somma del valore dei singoli lotti;

- l’esercizio di tale potere discrezionale della Stazione Appaltante deve essere funzionalmente coerente con il complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti nella procedura di affidamento degli appalti pubblici e non deve determinare una sostanziale violazione dei principi di libera concorrenza, par condicio e non discriminazione, posti dall’art. 2 del Codice;

- i lotti devono avere natura “funzionale”.

Ma cosa si intende per “lotto funzionale”? Sul concetto di funzionalità l’Autorità si è pronunciata con la Determinazione n. 5 del 9 giugno 2005, in materia di lavori pubblici, precisando che:

• l’esecuzione di un’opera può essere frazionata solo se i lavori oggetto di ciascun appalto sono comunque immediatamente fruibili per gli scopi e le funzioni che l’opera deve assolvere;

• le Stazioni appaltanti, in merito alla scelta di frazionare gli appalti, devono operare una corretta pianificazione degli interventi e certificare la funzionalità, fruibilità e fattibilità di ciascun lotto unicamente nei casi in cui le “parti” di un intervento, singolarmente considerate, evidenzino autonoma funzionalità e una propria utilità correlata all’interesse pubblico, indipendentemente dalla realizzazione dell’opera complessiva;

• le Stazioni Appaltanti, in merito alla scelta di accorpare in u’unica procedura ad evidenza pubblica più appalti di lavori, devono fornire chiara e completa dimostrazione dei benefici derivanti da detta scelta, a confronto con le altre soluzioni industriali possibili, in un’ottica di efficienza, economicità e coerenza con gli obiettivi da raggiungere e nel rispetto dei principi di trasparenza e di massima partecipazione alle gare.

Anche la prevalente giurisprudenza assume che il “lotto” identifica uno specifico oggetto di appalto, la cui progettazione o realizzazione sia tale da assicurare funzionalità, fruibilità e fattibilità, indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti. Quindi, l’articolazione dell’appalto in più parti deve garantire che ogni singola frazione abbia una funzionalità che ne consenta l’utilizzazione compiuta, mentre è precluso il frazionamento quando le relative sezioni sono inserite in una prestazione che può assumere valore e utilità solo se unitariamente considerata. Lo scopo principale della suddivisione in lotti funzionali è quello di favorire l’efficienza e l’economicità dell’appalto, perché così facendo si evita, qualora non fosse completata una frazione dell’appalto, uno spreco di risorse economiche e un danno per l’Erario. Del resto, la natura funzionale del lotto è la condizione principale di legittimità del frazionamento, come si evince dal novellato art. 2 del Codice dei contratti pubblici che la richiama unitamente ad altre due condizioni, quali la “possibilità tecnica” e la “convenienza economica”. 

La giurisprudenza,  già prima della novella normativa, riteneva che il potere di frazionamento in più lotti fosse giustificato solo qualora sussistevano profili di autonomia (oggettivamente rilevabile) e fossero realmente dimostrabili peculiari elementi di vantaggio nell’esecuzione frazionata dell’opera globalmente considerata. Il frazionamento, inoltre, deve essere possibile sul piano tecnico ed assicurare un vantaggio “economico”, e, dunque, assicurare alla Stazione Appaltante un risparmio di spesa o comunque una migliore allocazione delle risorse disponibili (art. 2, comma 1-bis, D. Lgs. 163/06). La normativa in esame, quindi, osserva ancora l’Autorità, da un lato favorisce la suddivisione in lotti e dall’altro intensifica l’onere motivazionale delle Stazioni Appaltanti, che dovranno espressamente giustificare l’articolazione dell’appalto con riferimento alle condizioni poste dal Codice. La scelta di suddividere un appalto in lotti, infatti, è certamente demandata alla discrezionalità dell’Amministrazione, che dovrà, tuttavia, valutare caso per caso la sussistenza o meno delle condizioni favorevoli al frazionamento dell’appalto, dandone conto nella Determina a contrarre. Il frazionamento dell’appalto è qualificato come doveroso se diretto a favorire l’accesso alla commessa pubblica delle piccole e medie imprese, con la conseguenza che la Stazione Appaltante dovrà motivare, anche con riferimento a tale aspetto, valorizzando la suddivisione in lotti sotto il profilo teleologico. In ogni caso, l’Autorità tiene a sottolineare che la suddivisione in lotti, anche quella diretta a favorire l’accesso al mercato da parte delle piccole e medie imprese, non dovrà violare il divieto di artificioso frazionamento dei contratti.