Nuova contabilità, cultura nuova?

di Giorgio Lovili.

Si tratta di una scadenza storica quella che si è compiuta con l'avvio negli enti locali dei nuovi principi contabili. Da primo gennaio 2015 si cambia! Sotto il nome di "armonizzazione dei sistemi contabili"si da' attuazione, dopo i rinvii e le sperimentazioni, alla riforma delineata nel Dlgs n.118/2011 e modificata con il Dlgs. n.126/2014. Nonostante l'immagine edulcorata che suggerisce il termine "armonizzazione" si tratta, invero, di una riforma contabile assai profonda ed impegnativa per il futuro non solo degli enti locali ma di tutta la pubblica amministrazione.  Un primo aspetto da mettere in risalto infatti è l'intento di unificare le scritture contabili in funzione del miglioramento della raccordabilità dei conti pubblici con il sistema europeo.
Lo strumento per rendere possibile tale operazione è costituito dal "piano integrato dei conti" per consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali mentre la modalità di esecuzione è data dalla nuova articolazione delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniale definita in modo da evidenziare il raccordo, anche sotto l'aspetto temporale, dei dati finanziari ed economico-patrimoniale. Nel nuovo sistema contabile integrato la contabilità finanziaria rimane nella sua valenza originaria in funzione autorizzatoria e di rendicontazione gestionale ma è affiancata dalla contabilità economico patrimoniale. Con tale integrazione sarà possibile rilevare i costi/oneri ed i ricavi/proventi derivanti dalle transazioni effettuate dagli enti locali e da tutte le PA. 
In concreto il sistema contabile così integrato consentirà di raggiungere un triplice risultato innovativo: rappresentare le "utilità economiche" acquisite ed utilizzate nell'esercizio finanziario permettendo; in tal modo il monitoraggio/verifica/ottimizzazione delle previsioni finanziarie; rilevare le variazioni del patrimonio dell'ente come indicatore dei risultati di gestione e della determinazione della complessiva ricchezza a disposizione per il futuro dell'amministrazione; permettere l'elaborazione del conto consolidato rappresentativo anche delle realtà esterne all'ente ma ad esso afferente (enti di proprietà, organismi strumentali, aziende e società partecipate, organismi controllati).

Si tratta, come è possibile constatare, di un sistema contabile che per gli aspetti di indubbia discontinuità con il precedente (Dlgs.n.77/1995) ha bisogno di gradualità in sede operativa. Di ciò si è fatto carico il legislatore prevedendone l'applicazione in tre fasi/sequenze distinte per il triennio a venire. Infatti il 2015 sarà caratterizzato dal cosiddetto "doppio binario" con i nuovi schemi di bilancio e la coabitazione della contabilità finanziaria ed economico patrimoniale); il 2016 troveranno applicazione il principio della contabilità economica e le novità in tema di variazioni di bilancio per il 2017 si dovrà realizzare l'abbandono delle codifiche Siope con i codici del piano integrato dei conti ed bilancio consolidato.

Da subito tuttavia (quindi dal 2015) dovrà prendere corpo un nuovo sistema di programmazione orientato su un'estensione temporale minima di tre anni dei principali documenti: Bilancio Pluriennale Finanziario (BPF) e Piano Esecutivo di Gestione (PEG) con il bilancio annuale relegato
- si fa per dire - al ruolo di semplice allegato. L'allargamento della base temporale della programmazione finanziaria con la conseguente estensione della funzione autorizzatoria alle previsioni di impegno di spesa ultra annuali ed agli accertamenti ed agli incassi, accresce innanzitutto la valenza informativa di tutte le previsioni finanziarie ma risponde soprattutto a quella che dovrebbe essere la funzione della programmazione: fissare un realistico lasso temporale entro cui, nell'ambito di una previsione quali quantitativa delle scelte strategiche in base alle esigenze territoriali della popolazione di riferimento, si possano valutare i comportamenti delle amministrazioni. La predisposizione del BPF (e del PEG), nonché la loro successiva gestione, è incentrata su un documento che il legislatore ha introdotto innovativamente come strumento obbligatorio di programmazione di base per l'ente: il documento unico di programmazione (DUP). Si tratta del documento fondamentale della programmazione, presupposto imprescindibile per l'approvazione del BPF, e rispetto ad esso distinto giuridicamente, assorbente la vecchia Relazione previsionale e programmatica e comprendente la programmazione in materia di lavori pubblici, personale e patrimonio. La natura strategica del DUP (una vaga somiglianza di questo documento si trova nel Piano Generale di Sviluppo presente come elemento facoltativo di programmazione nel precedente ordinamento ma mai effettivamente entrato nella programmazione locale), è attestata anche dal fatto che tale documento sviluppa e si concretizza le linee programmatiche contenute nel programma di mandato del Sindaco.

Se puntare sulla programmazione è un tassello fondamentale per dare ordine alle risorse e poter verificare in coerenza i risultati gestionali, l'ulteriore tassello in direzione di una contabilità trasparente e veritiera è rappresentata dalla realizzazione del cosiddetto principio della "contabilità finanziaria rafforzata" attraverso il quale il legislatore ha inteso porre rimedio alle due tendenze negative nei bilanci pubblici: risultati di amministrazione gonfiati da residui attivi che risultano di difficile esazione e caratterizzati da residui passivi a cui non corrispondono reali obbligazioni giuridiche. E ' su questo punto che si concentra l'attenzione del legislatore fissando nel concetto di
"esigibilità" il principio su cui deve ruotare il sistema gestionale e contabile degli enti locali. Il nuovo postulato della competenza finanziaria, infatti, distingue la nascita dell'obbligazione dalla sua scadenza attraverso la registrazione degli accertamenti e degli impegni nel momento del perfezionamento dell'obbligazione giuridica e la successiva imputazione nell'anno in cui tale obbligazione scade. L'adozione del criterio della "esigibilità" dei crediti e dei debiti avrà come primo
effetto quello di diminuire la formazione dei residui attivi e passivi ora che la gestione dei bilanci trasparente e veritiera.

Trattandosi di un "iter" appena iniziato, il legislatore ha disposto due misure contabili: la creazione del "fondo pluriennale vincolato" (in particolare riferito a spese di investimento ma anche riguardanti il finanziamento delle spese di parte corrente e formato secondo il principio della esigibilità a garanzia della copertura degli impegni imputati agli esercizi successivi), come strumento gestionale contabile permanente e, come misura temporanea ed eccezionale, il "riaccertamento" straordinario dei residui in vigore contestualmente ai nuovi principi contabili e cioè all'1 gennaio 2015. La straordinarietà dell'operazione comporta la sua irripetibilità e la sua chiusura in un tempo tecnico inderogabile: l'approvazione del rendiconto del bilancio 2014.

È l'applicazione del nuovo principio di competenza finanziaria "potenziata" che impone di adeguare i residui attivi e passivi al nuovo criterio dell'esigibilità dell'obbligazione giuridica per verificare le ragioni del loro mantenimento in bilancio.

Ed è di tutta evidenza la rilevanza che questa operazione potrà portare in relazione al mantenimento nella gestione finanziaria del principio della salvaguardia degli equilibri di bilancio. Essa infatti può portare a risultati di amministrazione che, a differenza delle risultanze accertate alla chiusura del conto del bilancio 2014 in base alla disciplina previgente, si chiudono in disavanzo con evidenti ripercussioni sulla programmazione dei futuri esercizi per riparare a quello che, con un termine edulcorato, si chiama "disavanzo tecnico " ma che, in realtà, sarà il fardello del debito da smaltire in arco temporale per la verità assai lungo (trent'anni, come richiesto dall'Anci) ma conferirà ali bilanci dei prossimi esercizi ulteriori elementi di rigidità in un contesto di risorse oltremodo deficitarie rispetto alle esigenze pubbliche.

Ma, si dirà, il "riaccertamento" potrebbe anche determinare l'esistenza anche di un "avanzo tecnico", ciò tuttavia andrebbe ad incrementare il cosiddetto "fondo pluriennale vincolato" senza un concreto effetto a carico dell'esercizio finanziario in atto e, comunque, con effetti di rigidità (anche se positivi) sulla programmazione pluriennale.

Siamo dunque, con l'avvio dell'applicazione dei nuovi principi contabili, ad una sorta di "Stop and go" della contabilità pubblica ed in particolare di quella degli enti locali. Di quegli enti cioè che, erogando buona parte dei servizi essenziali per i cittadini, devono dimostrare capacità di programmazione ed efficienza di gestione in funzione di un'azione mirata alle esigenze della cittadinanza di riferimento.

L'avvio della nuova contabilità è anche, come si può intuire, la "operazione verità" riguardo a chi, in passato, ha saputo meglio gestire gli interessi pubblici di riferimento ma sarà soprattutto l'avvio di un nuovo modo di gestire i conti che necessita di cultura e sensibilità nuove verso l'interesse pubblico.

Gli strumenti ora ci sono. Ma i fatti finora dimostrano che siamo ancora molto lontani dalla metà. Come dire: "It's a long way to Tipperary"!