La legge delega di riforma degli appalti approvata dal Senato: le novità

a cura di Lucia Pitzurra

Una delle principali novità delle direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici (direttiva settori classici), della direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione e della direttiva 2014/25/UE sui settori speciali è rappresentata dall’attenzione che il Legislatore europeo dedica alla fase dell’esecuzione del contratto e, in particolare, alla possibilità per le amministrazioni di apportare modifiche al contratto in corso di esecuzione (in passato gli offerenti potevano presentare varianti) ( CFR. art 72 D. appalti, art 43 D. concessioni e art 89 D. settori speciali).

Si procede senza nuova gara in caso di  modifiche non sostanziali (tassatività).

In subordine è fissato un criterio basato sul valore della modifica: soglie de minimis ( o di irrilevanza) ove al di sotto di soglie di rilevanza europea, al di sotto del 10% del valore iniziale del contratto per contratti di servizio o fornitura, al di sotto del 15% del valore iniziale del contratto per i contratti di lavori. Se modifiche successive il valore della soglia de minimis verrà accertato sulla base del valore complessivo netto delle stesse

Tuttavia la modifica non può alterare la natura complessiva del contratto o dell’accordo quadro

La legge delega per il recepimento delle tre direttive costituenti il pacchetto normativo del 2014 (settori classici, settori speciali e concessioni) mira all’emanazione di un unico testo normativo denominato Codice dei contratti pubblici e delle concessioni.

La novità più importante è la scelta di affidare il compito di rendere operativi i capisaldi del nuovo codice attraverso linee guida emanate dal Mit su proposta dell'Anac: una forma di regolazione più flessibile («soft law»),

Le procedure: dovranno essere più leggere, più concertate, più veloci. E che rimetta al centro il ruolo della progettazione, quello delle stazioni appaltanti come controllori e, soprattutto il merito delle imprese, valutate non più solo sulla base di elementi formali ma anche di criteri reputazionali la scelta di riservare una quota di lavori in house per le autostrade (20%), o l'alleggerimento, a favore dei piccoli Comuni, delle regole sulle centrali di committenza regionali.

Per i servizi ad alta intensità di manodopera andranno create regole specifiche rispetto agli altri settori. Viene inoltre previsto il divieto di affidare al prezzo più basso gli appalti in cui il costo della manodopera è pari ad almeno il 50% del valore del contratto. La norma è particolarmente attesa dal settore dei servizi.

All’Anac vengono attribuiti poteri e funzioni aggiuntive “di vigilanza nel settore degli appalti pubblici e delle concessioni, comprendenti anche poteri di controllo, raccomandazione, intervento cautelare e sanzionatorio, nonché di adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia vincolante». L'Authority avrà anche il compiti di stilare le linee guida per l'attuazione del codice insieme al Mit, gestirà l'albo dei commissari di gara, l'elenco delle società in house, la qualificazione delle stazioni appaltanti. E dovrà anche controllare il rispetto delle quote di assegnazione degli appalti in house da parte delle concessionarie. Crescono anche i poteri sanzionatori. Potranno essere colpite le Pa inadempienti sulla comunicazione delle varianti, le stazioni appaltanti carenti nei controlli in cantiere, le imprese che non denunciano fenomeni di estorsione e corruzione.

Appalti green

La richiesta di prevedere misure volte a favorire l'attenzione all'ambiente nelle procedure di affidamento degli appalti si arricchisce di una nuova prescrizione: di un parametro basato «sui costi del ciclo di vita» delle opere tra i criteri di aggiudicazione che delle gare. Si stabilisce inoltre l'obbligo di prevedere un «maggior punteggio per i lavori, beni e servizi che presentano un minore impatto sulla salute e sull'ambiente».

Arbitrati
Possibili solo quelli amministrati. E comunque sotto il controllo pubblico, riducendo i costi e assicurando il possesso dei requisiti di integrità e imparzialità in capo agli arbitri e agli eventuali ausiliari.

Appalto integrato

Restrizioni all'appalto integrato e valorizzazione dei concorsi di progettazione. Bisognerà tenere conto del contenuto innovativo o tecnologico delle opere oggetto dell'appalto, in rapporto al valore complessivo dei lavori, prevedendo di norma la messa in gara del progetto esecutivo. Salta, però, la limitazione dell'appalto integrato agli appalti nei quali il contenuto tecnologico superi in valore il 70 per quelle cento dell'importo totale dei lavori. Viene, poi, vietato il ricorso all'affidamento sulla base del solo preliminare. E viene escluso per l'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria il ricorso al criterio del massimo ribasso.

Autostrade

Autostrade in gara. La riforma prevede l'avvio delle procedure per l'affidamento delle nuove concessioni autostradali non meno di 24 mesi prima della scadenza di quelle in essere, «con revisione del sistema delle concessioni autostradali in conformità alla nuova disciplina generale delle concessioni». Per le concessioni in scadenza alla data di entrata in vigore del decreto delegato dovrà essere prevista una specifica disciplina transitoria che assicuri il rispetto dei principi di evidenza pubblica.

Avcpass

La banca dati per la verifica dei requisiti per l'accesso alle gare andrà riorganizzata. Nel capitolo dedicato dalla riforma alla qualificazione e ai requisiti delle imprese, la delega inserisce anche un riferimento ad Avcpass, la banca dati oggetto di polemiche ormai da anni. Nel nuovo Codice bisognerà prevedere anche «la revisione e semplificazione dell'attuale sistema», per renderlo di facile utilizzo per gli operatori. La competenza sull'archivio, però, passerà dall'Anac al ministero delle Infrastrutture, che ne curerà la tenuta.

Avvalimento
 Il testo precisa che il «contratto di avvalimento» dovrà indicare «nel dettaglio le risorse e i mezzi prestati, con particolare riguardo ai casi in cui l'oggetto di avvalimento sia costituito da certificazioni di qualità o certificati attestanti il possesso di adeguata organizzazione imprenditoriale ai fini della partecipazione alla gara, e rafforzando gli strumenti di verifica circa l'effettivo possesso dei requisiti e delle risorse oggetto di avvalimento da parte dell'impresa ausiliaria nonché circa l'effettivo impiego delle risorse medesime nell'esecuzione dell'appalto». Il tutto però nel rispetto dei principi comunitari

Bandi tipo

Si rafforzano i poteri di regolazione («soft law») esercitati dall'Anticorruzione. Tra questi acquistano un ruolo di rilevo i bandi-tipo. Gli obiettivo sono due: evitare il fenomeno dei bandi su misura e ridurre il contenzioso legato a errate interpretazioni delle norme. L'Autorità ha già predisposto alcuni modelli, che faticano però a imporsi per la mancanza di sanzioni per gli enti che si discostano dagli standard previsti dall'Anac. Ora si prevede di conferire a questi atti «efficacia vincolante».

Beni culturali

La delega prevede la necessità di riordinare e semplificare le norme in materia di beni culturali «garantendo la trasparenza e la pubblicità degli atti».