Esercizio del potere di annullamento, il limite temporale

di Daniela Di Rocco

Il Tar Puglia, Lecce, con la sentenza n. 430 del 3.3.2016 si è espresso sul nuovo termine di diciotto mesi per l’esercizio del potere dell’annullamento d’ufficio quale criterio interpretativo per una fattispecie cui la norma, come da ultimo modificata, non è applicabile.
Nel caso di specie, a distanza di più di dieci anni dal rilascio dell’autorizzazione per l’esercizio di una attività agrituristica, il Comune disponeva l’annullamento d’ufficio del provvedimento autorizzatorio, per difformità numerica dei posti letto autorizzati rispetto alla capacità ricettiva dell’esercizio.
La società impugnava il provvedimento, lamentando, tra le altre, la violazione dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 ss.mm.ii..
Il Collegio, con la sentenza sopra richiamata, ha accolto il ricorso proposto dal titolare della società, richiamando l’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, nella formulazione vigente all’epoca della determinazione impugnata, che così disponeva: “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’ articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.
Sulla norma sopra trascritta, come noto, è poi intervenuta la Legge n. 124/2016 (nota come Legge Madia), con l’introduzione del limite massimo di diciotto mesi per l’esercizio del potere di annullamento.
Infatti, l’art. 6, comma 1, lettera d), num. 1) della predetta Legge apportava all’art. 21-nonies le seguenti modificazioni: “al comma 1, dopo le parole: “entro un termine ragionevole” sono inserite le seguenti: “, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici […]”;

Con la Legge n. 124/2015, fermi restando, quindi, i presupposti legittimanti l’esercizio del potere di annullamento, ossia l’illegittimità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-octies, e la sussistenza di un interesse concreto e attuale alla rimozione dello stesso, è stato introdotto il limite temporale “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione”, entro il quale potrà intervenire l’annullamento d’ufficio “dei provvedimenti di  autorizzazione  o  di attribuzione  di  vantaggi  economici”, anche nel caso in cui tali provvedimenti si siano formati mediante il meccanismo del silenzio assenso.
Prima di tale modifica legislativa, le amministrazioni pubbliche potevano esercitare l’annullamento in autotutela “entro un termine ragionevole”, da quantificare di volta in volta in relazione alla natura del provvedimento da rimuovere, agli interessi pubblici coinvolti, alle posizioni giuridiche degli interessati e dei controinteressati, nonché in rapporto agli effetti che medio tempore sono prodotti dallo stesso.
In materia la giurisprudenza aveva più volte chiarito che, sebbene il decorso del tempo imponesse alla Pubblica Amministrazione una valutazione comparativa più forte degli interessi in gioco ed il rispetto del termine ragionevole, la legge sul procedimento non poneva alcun limite temporale rigido all’esercizio del potere di ritiro.
Sulla base di tali considerazioni, la giurisprudenza stessa escludeva che, in assenza di un termine espresso, il decorso di un apprezzabile arco di tempo avesse potuto costituire di per se un limite all’esercizio dell’autotutela.
A seguito delle recenti modifiche apportate all’art. 21-nonies, il suddetto limite temporale è divenuto espresso, atteso che l’annullamento d’ufficio dovrà intervenire entro un termine “comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti”.
Ne consegue che, qualora l’annullamento d’ufficio  intervenga oltre il termine massimo diciotto mesi, lo stesso provvedimento di ritiro potrà essere censurato dinanzi al Giudice Amministrativo per violazione di legge.
Tornando al caso de quo, i Giudici, con la pronuncia sopra richiamata, hanno rilevato che la novella, nella sua attuale formulazione, non è ratione temporis applicabile all’atto impugnato, tuttavia hanno ritenuto che il previsto sbarramento temporale all’esercizio del potere di autotutela sia comunque rilevante “ai fini interpretativi e ricostruttivi del sistema degli interessi rilevanti”.
Nel caso in esame, il lungo lasso di tempo trascorso dai provvedimenti autorizzatori e la natura economico-imprenditoriale dell’attività esercitata dalla ricorrente depongono per l’applicazione del principio dell’affidamento, il quale appunto, in questa materia, “tutela la certezza e la stabilità dei rapporti giuridici, ammettendo la rimozione di una situazione di vantaggio, attribuita ad un privato da un atto amministrativo specifico, soltanto al ricorrere di determinate condizioni: fra queste ultime, rientra un intervallo di tempo tale da non ingenerare nel privato la convinzione circa la stabilità del rapporto” (Cons. Stato, sez. IV, 16.4.2015, n. 1953).
Si rammenta, infine, come la rimozione dell’atto debba rispondere “a un interesse pubblico non solo attuale e concreto ma anche prevalente rispetto ad altri interessi a favore della sua conservazione e, tra questi, in particolare, rispetto all’interesse del privato che ha riposto affidamento nella legittimità e stabilità dell’atto medesimo, tanto più quando un simile affidamento si sia consolidato per effetto del decorso di un rilevante arco temporale” (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 8.4.2015, n. 609).

In conclusione, se da un lato, con la modifica legislativa da ultimo intervenuta in materia, il potere di annullamento in autotutela è stato circoscritto ad un arco temporale piuttosto ristretto, dall’altro è evidente che il legislatore abbia voluto garantire una maggiore tutela all’affidamento dei destinatari di provvedimenti autorizzatori o di attribuzione di vantaggi economici.