La forma associata dei comuni e la crisi dei territori

di Alessandra De Santis

Con un solo articolo e 151 commi si cerca di ridisegnare la governance locale. Un solo articolo che sembra essere dettato dai motivi che lo hanno partorito: spendig review
La legge n.56 del 7 aprile 2014 (legge Delrio), che ha l’ambizione di  ridisegnare confini e competenze dell'amministrazione locale senza modificare il Titolo V della Costituzione, detta:         “disposizioni  in  materia  di  città  metropolitane, province, unioni  e  fusioni  di  comuni  al  fine  di adeguare  il  loro  ordinamento  ai   principi   di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”
Per quanto riguarda le fusioni e le unioni comunali, il comma 4  della suddetta legge stabilisce che: Le unioni di comuni sono enti locali costituiti da  due  o  piu' comuni per l'esercizio  associato  di  funzioni  o  servizi  di  loro competenza; le unioni e le fusioni di comuni  sono  disciplinate  dai commi da 104 a 141. Modificando di conseguenza il testo unico degli enti locali che riguarda la disciplina delle forme associate dei comuni.


Non è la prima volta che il legislatore interviene sulla materia che riguarda le forme associate dei comuni è una lunga storia di norme, direttive, obblighi e narrazione di principi. L’intervento è rivolto soprattutto  ai piccoli Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti che  sono il 70,3% del totale dei Comuni italiani e il 54% del territorio nazionale ed è dettato dalla necessità di creare maggiore efficienza del sistema locale, cercando di ridurne i costi per poter erogare e garantire gli stessi servizi ai cittadini.

La prima legge, la legge 142/1990, puntava ad una soluzione organica, disciplinando le unioni come strumenti associativi, finalizzati alla creazione delle fusioni comunali, prevedendo questo approdo obbligatoriamente dopo non più di dieci anni, pena lo scioglimento dell’unione stessa.
Questa riforma ‘organica’, come tante in Italia, non ebbe successo, tanto che nel 1999 il legislatore è dovuto intervenire ancora con la legge 265/1999, recepita poi dal TUEL, in cui si dividono i due strumenti di riordino territoriale. Le unioni diventano enti di secondo grado “a tempo indeterminato” senza necessariamente evolversi in fusioni e possono essere costituite anche da comuni con popolazione maggiore di 10.000 abitanti.
Le fusioni comunali invece rimangono rivolti ai così detti “comuni polvere”, quelli cioè di piccolissime dimensioni (spesso quelli montani) per superare i disagi relativi all’incapacità di poter garantire i servizi pubblici necessari alla cittadinanza.
Questa nuova legge segnò un grande salto in avanti del processo di unioni comunali, spesso incentivati economicamente. Le unioni comunali  passarono da 17 a 316 nel 2010, le fusioni si fermarono a sole 8 realtà.

L’insuccesso del processo di fusioni comunali e il conseguente mancato contributo  alla razionalizzazione territoriale e alla riduzione della spesa, tanto più nel periodo di forte crisi economico-finanziaria che ha investito il nostro Paese negli ultimi anni,  ha riportato il legislatore all’originario obiettivo della legge del 1990: incentivare cioè le fusioni comunali, passando questa volta dall’obbligatorietà di associare, mediante unioni comunali o convenzioni, le funzioni fondamentali dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (3.000 se montani)
Il nuovo corso comincia a delinearsi con la legge si stabilità del 2010 (decreto legge 31maggio 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122) e poi continua con i decreti del 2011(decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111 e decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148) e con il decreto legge n.95 del 6 luglio 2012 , (convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, sulla c.d. spending review che nel suo articolo 20 disciplina nuovi incentivi per i processi di fusione. Incentivi che arrivano anche dalle leggi regionali)
Si arriva così al 2014 e alla legge Delrio sopra citata, che ri-disciplina le norme che riguardano le  forme associate dei comuni, ma elimina anche l’ente Provincia modificando anche le sue competenze. La Provincia diventa un ente di secondo livello, il cui presidente è eletto dai sindaci e consiglieri comunali dei comuni che rientrano in quella provincia.

La legge Delrio conferma le due tipologie di unione, quella che consente di associare le funzioni che rispondono alle esigenze dei comuni, ma anche l’obbligatorietà di associare le funzioni fondamentali, spostando il termine per adeguarsi, al 31 dicembre 2014 e prevede diverse agevolazioni per spingere i comuni a scegliere la forma associativa della fusione, cercando di tutelare la specificità dei comuni che si fondono. Questa legge ha lo stesso obbiettivo della legge del 1990, cioè quella di apportare una significativa semplificazione alla gestione intercomunale dei vari servizi e settori. Vedendo in questo obiettivo la soluzione che attraverso una economia di scala, derivante dalla condivisione di strutture e infrastrutture, si possano erogare servizi di qualità e garantire maggiore efficienza a tutti i livelli.
Tanto più oggi con il processo avviato della digitalizzazione della pa, l’esigenza di avere strutture in grado di dare ai cittadini le risposte degne di un paese moderno che enti troppo piccoli non riuscirebbero a gestire (dalla garanzia di trasparenza, alla gestione dell’Open Data, alla digitalizzazione dei sistemi informativi e documentali, alla conservazione digitale dei documenti) in un momento in cui l’economia richiede maggiori sforzi sul risparmio di risorse economiche.
L’ambiziosa riforma Delrio però mette in crisi l’intero sistema della governance locale, che non può che partire dai Comuni. A ridefinire la governance, non può essere l’obbligatorietà che la legge detta ai comuni affinché associno servizi fondamentali ma una buona politica del territorio, tanto più in questo momento in cui c’è un riassetto complessivo delle Province.

In questa riforma è mancato in realtà il riferimento al principio a cui si ispira la nostra politica ormai da un quarto di secolo a questa parte, il principio di sussidiarietà, togliendo il gradino delle province, si è aperto un mare, dove ognuno naviga con la propria zattera e anche le esperienze importanti di unioni e di associazioni comunali, rischiano di essere tentati di aggrapparsi alla zattera che gli gira intorno, senza assicurarsi del peso che questa può sostenere. Si sta sviluppando un ‘anarchia di convenzioni” tra comuni che partoriscono territori virtuali senza nessuna programmazione omogenea e senza visione comune del futuro e in questo mare, la tentazione del Governo nazionale di riaccentrare i poteri è molto forte e a volte giustificata ed inevitabile. In questa storia, che parte dai “comuni polvere” c’è una politica “polverizzata” che non è più in grado di tenere insieme il Paese e l’Europa e che governa attraverso la sola logica di spending review. Attraverso la storia delle leggi sulle forme associate dei comuni, registriamo il successo nel decennio che va dal 1999 al 2010, perché le amministrazioni locali erano e si sentivano parte di un progetto complessivo di sviluppo del Paese e si muovevano attraverso il principio di sussidiarietà che governava l’Europa. Solo dando dignità e autorevolezza ai territori potremo ricominciare nel nostro percorso di razionalizzazione e di sviluppo dei territori stessi, e questa dignità la possiamo recuperare nei luoghi di incontro e di analisi, nell’associazione degli enti locali e nel dialogo tra le istituzioni.