Articolo 49 della Costituzione, una proposta in cammino

di Alessandra De Santis

“Onorevoli Senatori – (…)Se si parla di moralizzare la vita pubblica(…) A questo scopo con il disegno di legge, che ho l’onore di presentare, viene fatto obbligo ai rappresentanti dei partiti di depositare nella cancelleria del tribunale competente lo statuto e le successive variazioni, firmato dal presidente e dal segretario generale. Questo atto basta per potere attribuire al partito la personalità giuridica e in tale veste potere anche possedere beni stabili e mobili senza alcuna autorizzazione preventiva(…)Non ho previsto il caso che lo statuto contenga disposizioni non consoni al metodo democratico prescritto dalla Costituzione(…) una volta stabilito l’obbligo del deposito dello statuto con l’effetto dell’acquisto della personalità giuridica, la discussione sul metodo democratico dei partiti prenderà aspetto concreto in base ad una elaborazione teorica e pratica che non mancherà da parte di giuristi e di interessati(…)Occorre ridare fiducia al Paese che la legge dovrà essere osservata e che la moralizzazione della vita pubblica non ammette condiscendenze riguardo la formazione del principale e fondamentale organo statale, il Parlamento, sul quale poggia tutta la struttura politico-giuridica della Repubblica italiana”. Estratto dal Comunicato alla presidenza il 16 settembre 1958, DL d’iniziativa del senatore Luigi Sturzo: Disposizioni riguardanti i partiti politici e i candidati alle elezioni politiche e amministrative
Eravamo appena alla III Legislatura della nostra giovane Repubblica e già si sentiva la necessità di definire la democrazia interna dei partiti politici. Dal 1958 i problemi legati ai finanziamenti ai partiti, la necessità di una maggiore trasparenza e nuove regole interne, si sono acuiti e appesantiti. La scarsa partecipazione dei cittadini alle elezioni per le cariche elettive istituzionali è un chiaro segnale di crisi politica. Cittadini sempre più distanti e disillusi dalle organizzazioni partitiche che, criticabili quanto indispensabili, rimangono lo strumento principale per governare la democrazia.
I partiti politici sono organizzazioni volontarie di uomini e donne, che selezionano il personale politico agli incarichi pubblici elettivi e di rappresentanza, hanno una missione nel paese che coinvolge interessi comuni, la cui verifica di convergenza avviene attraverso la preferenza ad uno piuttosto che ad un altro candidato. Quasi tutti i sistemi politici nel mondo sono diventati democratici anche grazie ai partiti,  alla loro organizzazione e attività. I partiti “sono la democrazia che si organizza” secondo una definizione di Togliatti, ma l’autoreferenzialità, la caduta morale, hanno fatto si che oggi oggi i partiti politici siano percepiti dalla pubblica opinione come il simbolo della corruzione e della inerzia del Paese. Bisogna sottolineare che oggi la crisi della rappresentatività è diffusa e non riguarda solo i partiti politici ma investe in modo greve anche le organizzazioni sindacali e i rappresentanti di categorie datoriali e sociali.

L’intervento sopra riportato di Luigi Sturzo, dimostra però che i partiti politici hanno inaugurato la crisi di rappresentatività prima di altre organizzazioni. Negli ultimi anni, complice anche la grande crisi economica e politica internazionale, c’è stato un proliferare di movimenti populisti e di partiti personali, che hanno messo a rischio la tenuta stessa dei Paesi democratici. L’Italia non è stata tra gli esclusi e la dimostrazione è la bassa affluenza al voto degli elettori, per la prima volta registrata in modo sostenuto anche a livello locale (basta ricordare ad esempio il risultato dell’affluenza al voto alle ultime elezioni regionali in Emilia Romagna, da sempre regione civica e virtuosa, dove si è registrato un calo vertiginoso di partecipazione).
La presa di coscienza della classe politica italiana sul tema della partecipazione, ha fatto si che molti parlamentari presentassero diversi progetti di legge per cercare di arginare il rischio di una crisi politica e di rappresentatività irreversibile. Si discute in questi giorni in commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, per la prima volta su questo tema, un testo di legge unificato sull’attuazione dell’articolo 49 della Costituzione, dal titolo: Disposizioni in materia di disciplina dei partiti politici. Norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica.
L’articolo 49 della Costituzione, è bene ricordarlo, recita : “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.
Dopo la proposta di Luigi Sturzo, bisogna arrivare alla XIII legislatura per vedere una proposta organica di regolazione normativa dei partiti politici, con A.C. 5326, “Norme sulla democrazia interna dei partiti, sulla selezione delle candidature e sul finanziamento” che venne presentata dall’on. Claudia Mancina il 20 ottobre del 1998. La crisi politica di quegli anni (il triste periodo di “tangentopoli”) aveva prodotto un discredito dei partiti tale da far pensare di non poter più svolgere l’importante funzione nazionale assegnata loro dalla Costituzione. Arrivarono poi le proposte presentate dell’ On. Maurizio Turco, e poi quelle di Castagnetti, Pisicchio, Sposetti, Veltroni ecc.,  questo a conferma che la crisi politica,  mai risolta, si è invece cronicizzata negli anni.
Giunti alla XVII legislatura, si registra però un dato positivo, dai i testi degli onorevoli di Marco Meloni, Fontanelli, Formisano, Guerini, Palese, Roberta Agostini, Zampa, D’Alia, Roccella, Centemero, Carloni, Gigli, Quaranta, Mazziotti di Celso, Toninelli, D’Attorre, Mucci, Vargiu e Misuraca, si è arrivati alla proposta di legge del testo unificato n. 2839. Questo dimostra la volontà di affrontare davvero il problema. Leggendo le tante proposte, da quella del 1958 in poi, si ha la conferma di quanto siano tutte frutto del momento storico in cui sono state formulate. Sturzo chiedeva la personalità giuridica del partito attraverso la registrazione dello Statuto del partito, ad oggi, nella nuova proposta, si è invece deciso che lo Statuto non è elemento fondamentale in quanto tutti i cittadini possono liberamente associarsi e concorrere alla vita politica nazionale.
Il testo unificato adottato oggi come testo base, è suddiviso in 9 articoli seguiti da altrettanti titoli, importanti per capire cosa questa legge si propone di regolamentare. Non riporto qui il testo, non solo per mancanza di spazio, ma soprattutto perché è ancora in discussione e in questi giorni si concluderanno le votazioni sui circa duecento emendamenti presentati in commissione. Importate è a mio avviso, riportare almeno i titoli degli articoli, che possono ovviamente subire variazioni così come il numero stesso degli articoli, ma che fotografano l’obiettivo e le intenzioni della proposta di legge.

Art.1 – Finalità -  La presente legge reca disposizioni per la promozione della trasparenza dell’attività dei partiti, movimenti e gruppi politici e il rafforzamento dei loro requisiti di democraticità, al fine di favorire la più ampia partecipazione dei cittadini alla vita politica. Questo articolo, dunque, ha l’obiettivo chiaro di arginare la crisi politica dei partiti.
Seguono l’art.2 - norme in materia di partecipazione politica; art. 3 –norme di trasparenza in materia di partecipazione alle elezioni della Camera dei Deputati; art. 4 – elezioni trasparenti;
art. 5 - trasparenza degli organi, delle regole interne e delle modalità di selezione delle candidature; art. 6 – trasparenza dei finanziamenti, contributi, beni e servizi; art. 7 – promozione dello svolgimento delle attività politiche in favore dei partiti iscritti nel registro; art. 8 - sanzioni in materia di trasparenza dei bilanci; art. 9 - abrogazioni

La proposta di legge segue due direzioni: trasparenza e diritti democratici interni degli iscritti. Ovviamente non mancano polemiche e divergenze politiche e ideologiche. Per la prima volta in Parlamento è entrata una forza politica, il M5S, seconda forza politica parlamentare, che non si definisce partito ma movimento e questo sta condizionando e condizionerà molto la stesura della legge. Un movimento nato proprio dalla crisi dei partiti politici e nato contro il sistema partitocratico. Una bella sfida quella che oggi si sta giocando su questa proposta di legge, perché da qui, vogliamo sperare, si possa ripartire per recuperare il senso civico di un paese che dal 1992, ha visto sorgere sulle macerie dei vecchi partiti di massa, prima partiti personali (come Forza Italia), poi il proliferare di partiti localistici (leghe, veneta, del sud, lombarda ecc.) e oggi movimenti  populisti. Dalla crisi del 1992 dopo anni di elaborazione politica è nato, tra le forze del vecchio centro sinistra il Partito Democratico, che sconta ancora la sua “giovinezza” e risente della tentazione di cedere alle tendenze in atto. Un partito, il PD, a cui manca un fondamentale requisito che è la base per una organizzazione democratica interna, un vero organismo collegiale che conti veramente. Un grande partito che non ha ancora deciso se essere “pesante” o  “liquido”.
La crisi dei partiti si può capire ancora meglio guardando a ciò che accade nel territorio, dove le alleanze politiche vengono stabilite spesso da notabili locali, senza nessuna discussione in organismi di partiti legittimati, partiti spesso dissolti dai debiti e da personalismi esasperati. Dove la selezione delle classi dirigenti è inesistente e si assiste sempre più spesso al rafforzamento di blocchi clientelari che fanno riferimento a gruppi di interessi o a famiglie che “ereditano” cariche elettive e che selezionano classe dirigente tra i parenti. Un “familismo amorale” che ha conquistato tutti gli angoli della politica italiana, rendendola spigolosa ai tanti che vorrebbero contribuire alla crescita del proprio territorio.
Questa situazione rende ancor più importante, a mio parere,  il tentativo di attuare l’articolo 49 della Costituzione è importati sono i punti su cui si regge questa proposta. L’on. Richetti, che è il relatore della legge in Commissione,  ha affermato che  “ l’opacità dei partiti politici oggi deve far posto ad un partito che diventa “grande vetrata”, che non respinge, ma invita ad entrare”,  che invita a partecipare alla vita politica del Paese attraverso un’organizzazione democratica.
I punti qualificanti della proposta di legge dunque sono: trasparenza e diritti democratici interni, che vuol dire anche garanzia della rappresentanza di genere, diritti degli iscritti, rispetto delle minoranze politiche, rafforzamento degli organi collegiali, finanziamento, metodo di selezione delle candidature, formazione, partecipazione.

La democrazia non è un fatto naturale, ma regole complesse e ci sono alcuni rischi nel regolamentarla. Durante l’indagine conoscitiva in I commissione alla Camera, tra gli studiosi auditi, non tutti erano d’accordo sulla necessità di attuare l’art. 49, ritenendolo un articolo di senso compiuto e non rimesso ad alcuna discrezionalità. Qualcuno ha evidenziato che si corrono seri rischi se sull’organizzazione interna dei partiti debba mettere mano la magistratura invece che gli organi collegiali del partito stesso. C’è chi come Ilvo Diamanti consiglia di non regolamentare l’articolo 49 perché si potrebbe correre il rischio di indebolire ulteriormente i partiti se istituzionalizzati, ricordando che oggi, solo il 7% degli italiani ha fiducia in essi.   


Rimaniamo in attesa di leggere il testo definitivo, consapevoli del fatto che questa proposta è uno solo dei tentativi che la politica deve intraprendere per risanare la nostra democrazia e riscrivere le regole della partecipazione. E’ un buon momento, malgrado l’eterogeneità di cui si compone il nostro parlamento e i partiti che ne fanno parte, è un buon momento per provare a riscrivere le regole del futuro, e malgrado il dissenso di molti studiosi, ci auguriamo davvero che questa volta la classe politica mostri il meglio di se stessa, partendo da un piccolo e importante articolo della Costituzione, per ricominciare a dare speranza a chi ha voglia di partecipare e mettersi in gioco. 

20 maggio 2016